《行政处罚法》典型案例：法律依据不足撤销行政处罚

永州市甲置业发展有限公司（简称甲公司）诉永州市经济和信息化委员会（简称永州市经信委）电力行政处罚一案，永州市冷水滩区人民法院于2012年10月12日作出（2012）永冷行初字第16号行政判决。永州市经信委不服，提出上诉。永州市中级人民法院于2012年12月7日作出（2012）永中法行终字第42号行政判决。甲公司不服，向永州市中级人民法院提出再审申请。永州市中级人民法院于2013年8月1日以（2013）永中法立行监字第5号通知书驳回了甲公司的再审申请。甲公司仍不服，向湖南省高级人民法院（简称湖南高院）提出申诉。湖南高院于2013年10月21日以（2013）湘高法行监字第116号行政裁定，裁定由湖南高院提审。湖南高院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。

永州市冷水滩区人民法院审理查明：原告甲公司所建设的颐园小区位于永州市冷水滩区育才路。2007年10月2日，原告在建设小区过程中，依据伪造的永州市建筑设计院有限责任公司设计变更通知单变更了有关水电设施。2008年6月23日，原告向湖南省电力公司永州电业局递交了用电申请书，报装用电容量4250KVA，并于2009年4月25日签订了供用电合同，合同约定受电总容量为2650KVA。在颐园小区建设基本完工并交付住户后，小区内多次出现停电事故，经湖南省电力公司永州电业局和冷水滩供电局检查，认为停电事故的主要原因是小区的变压器容量配置不足，按照有关规定容量应达到8118KVA，而实际安装的容量为3050KVA；另有低压电缆线未按设计施工。截至2012年4月，原告拖欠电力部门电费92.81万元。4月28日，被告永州市经信委向甲公司送达了永经信罚字（2012）001号行政处罚决定书。该处罚决定认为甲公司在2011年颐园小区工程完工后，只配备变压器容量3050KVA，无法满足小区居民正常用电需求，容量配置不够，影响电网安全稳定，颐园小区低压配电工程不规范，存在安全隐患，违反了电力法第三十二条“用户用电不得危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序”，依照电力法第六十五条“危害供电、用电安全或者扰乱供电、用电秩序的，由电力管理部门责令改正，给予警告，情节严重或者拒绝改正的，可以中止供电，可以并处五万元以下的罚款”的规定，决定对甲公司作出如下处罚：“（1）按照《全国民用建筑工程技术措施》（JSCS-CP2-2003）标准和市电力部门审核意见，颐园小区需配置变压器总容量4940KVA，责令你单位在2012年5月31日前将小区变压器容量扩容到位，并按规范配置好低压电力设施，到电力部门补办800KVA变压器相关手续；（2）责令你单位在2012年5月31日前将拖欠市电力部门的电费全部补缴到位；（3）责令你单位在2012年5月31日前按照规范对自己组织施工的颐园小区1#、2#、4#等十四栋房屋的低压配电设施整改到位；（4）处3万元罚款。”原告不服，向法院提起诉讼。

永州市冷水滩区人民法院认为：电力法第三十二条规定：用户用电不得危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序。第六十五条规定：违反本法第三十二条规定，危害供电、用电安全或者扰乱供电、用电秩序的，由电力管理部门责令改正，给予警告；情节严重或者拒绝改正的，可以中止供电，可以并处五万元以下的罚款。国务院《电力供应与使用条例》第三十条规定：用户不得有下列危害供电、用电安全，扰乱供电、用电秩序行为：（一）擅自改变用电类别；（二）擅自超过合同约定的容量用电；（三）擅自超过计划分配的用电指标；（四）擅自使用已经在供电企业办理暂停使用手续的电力设备；或者擅自启用已经被供电企业查封的电力设备；（五）擅自迁移、更动或者擅自操作供电企业的用电计量装置、电力负荷控制装置、供电设施以及约定由供电企业调度的用户受电设备；（六）未经供电企业许可，擅自引入、供出电源或者将自备电源擅自并网。国务院《供用电监督管理办法》第二十八条对上述6种行为也作出了相应的处罚规定。国务院《电力供应与使用条例》与《供用电监督管理办法》是行政法规，是对电力法第三十二条进行的明确和细化，也是行政部门执法的依据，应当视为对电力法第三十二条规定的危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序的补充规定。

原告对颐园小区未按国家有关标准配置变压器容量并擅自变更低压电缆线的标准，导致颐园小区多次停电，已经影响了供电、用电安全，但并不是电力法第三十二条和国务院《电力供应与使用条例》第三十条、《供用电监督管理办法》第二十八条规定的可以处罚的行为。被告永州市经信委以变压器容量配置不够、低压配电工程不规范为由，对原告甲公司进行行政处罚，是适用法律法规错误，依法应当予以撤销。原告拖欠电费的行为是民事法律行为，不是盗窃电能行为，也不是行政法律关系调整的范围，被告对该行为进行行政处罚属滥用职权，依法应当撤销。

据此，依照行政诉讼法第五十四条第（二）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项之规定，判决撤销被告永州市经济和信息化委员会作出的永经信罚字（2012）0001号行政处罚决定书；被告永州市经济和信息化委员会在判决生效后重新作出具体行政行为。本案受理费50元，由被告永州市经济和信息化委员会负担。

永州市经信委不服，向永州市中级人民法院提起上诉。

永州市中级人民法院审理查明：被上诉人甲公司开发建设的颐园小区项目位于永州市冷水滩区育才路，小区总建筑面积14.58万平方米，其中商业面积2.05万平方米，共890户。2007年1月3日，被上诉人在小区水电项目安装施工中，依据伪造的永州市建筑设计院有限责任公司变更通知单擅自变更取消部分设计项目，降低配置标准。2008年6月23日，被上诉人甲公司向永州电业局递交了用电申请书，报装用电容量4250KVA。2009年4月25日，被上诉人与永州电业局签订供用电合同，约定受电设备容量为2650KVA。2011年小区工程完工后，只配备变压器容量3050KVA（其中800KVA变压器未到电力部门办理相关手续），无法满足小区居民正常的用电需求，2012年1月22日大年三十除夕夜，整个颐园小区从17时10分至20时30分左右非正常停电达三小时，引发小区住户不满。2012年3月2日，省电力公司永州冷水滩供电局呈文永州市人民政府《关于颐园小区停电情况的汇报》……；二、停电原因分析，此次停电是由于小区用电设施不能满足住户用电需要造成，1.颐园小区1号楼低压主干线线路过载故障，造成其分接箱总开关跳闸，是这次停电的直接原因……；2.因该小区内部私启增容，造成颐园小区分支箱过载；3.颐园小区内部用电管理问题，在分支箱送电后，因找不到小区管理电工而延迟了小区变压器的送电。3月28日，省电力公司永州电业局给市电力执法支队《关于颐园小区变压器配置容量不足及电缆未按设计施工的复函》：一、关于变压器容量配置不足的问题，根据《全国民用建筑工程设计技术措施》（JSCS-CP2-2003），目前需增加变压器容量1890KVA……；二、关于低压电缆未按设计施工的问题……，为保障颐园小区业主的安全用电，必须进行低压电缆改造。2012年4月19日，永州市经信委向被上诉人甲公司下达永经信罚告字（2012）001号行政处罚告知书。次日，永州市经信委将告知书留置送达甲公司，并告知其陈述、申辩、听证权利。逾期后，甲公司未提出陈述、申辩、听证。4月28日，上诉人市经信委对甲公司下达了永经信罚字（2012）001号行政处罚决定书，同日将行政处罚决定书留置送达甲公司。6月4日，被上诉人甲公司以行政处罚适用法律错误、处罚不当为由，向法院提起行政诉讼。

永州市中级人民法院认为，上诉人永州市经信委是法律授权管辖本辖区范围内电力事业监督管理的行政机关，按照法律的规定，对辖区内危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序的行为，依法进行行政处罚是其法定职责。本案中，被上诉人甲公司兴建的颐园小区项目，因容量配置不足，低压配电工程不规范，酿成颐园小区业主在农历除夕夜停电事故，甲公司的行为，已经构成了危害供电、用电安全行为。上诉人在对被上诉人作出责令限期整改后，其逾期仍拒绝改正，上诉人依法对被上诉人作出行政处罚的决定，其主体适格，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应依法予以维持。上诉人永州市经信委上诉提出“原判认定事实错误，适用法律错误”的理由，经查，上诉人的上诉理由与本案事实相符，依法予以支持。关于原判认定行政处罚适用法律错误的问题，经查，被诉行政处罚所适用的法律，是全国人大制定的电力法，并未适用国务院制定的行政规章。在法律效力上，行政规章的效力低于全国人大制定的法律的效力，一审法院以行政处罚并未适用法律效力低的行政规章条文，而得出行政处罚适用法律错误的结论，属适用法律错误，应依法予以纠正。至于被上诉人甲公司所欠电费是属于民事法律关系，属于民事审判范畴，上诉人永州市经信委将此也作出行政处罚，是超越职权行为，应依法予以撤销。综上，行政处罚的主体适格，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予以维持。依照行政诉讼法第五十四条（二）项4目、第六十一条（二）项的规定，判决撤销永州市冷水滩区人民法院（2012）永冷行初字第16号行政判决；维持永州市经信委作出的永经信罚字（2012）001号行政处罚决定书的第一、三、四项；撤销永州市经信委作出的永经信罚字（2012）00l号行政处罚决定书的第二项。一、二审案件受理费100元，由上诉人甲公司负担。(www.xing528.com)

甲公司不服，向永州市中级人民法院提出再审申请。永州市中级人民法院经审查，于2013年8月1日以（2013）永中法立行监字第5号通知书驳回了甲公司的再审申请。

甲公司仍不服，向湖南高院提出申诉称：1.被申诉人永州市经信委作出的永经信罚字（2012）0001号处罚决定书没有事实依据。其一，被申诉人认定申诉人存在变压器容量配置不够、低压配电工程不规范、欠缴电费三种行为，危害了供电用电安全、扰乱了供电用电秩序，但申诉人的上述三种行为并不属于《电力供应与使用条例》第三十条规定的六种违法情形中的任何一种。申诉人安装的变压器容量完全符合国家规定的基本标准，为此，申诉人提供了湖南三园司法鉴定中心于2013年1月25日作出的湘三园司鉴中心（2013）电鉴字第4号司法鉴定意见书，拟证明颐园小区的变压器容量能满足小区的用电负荷要求。其二，永经信罚字（2012）0001号处罚决定有四项内容，除第4项罚款之外，其他三项均改变了行政处罚种类，违反了行政处罚法第八条规定。2.二审判决适用法律错误。其一，永经信罚字（2012）0001号处罚决定书内容有4项，除第4项罚款外，其余3项内容均是责令改正的行政管理行为，改变了行政处罚种类，二审判决将其等同于行政处罚行为并加以维持，违反了法律规定。其二，《电力供应与使用条例》《供用电监督管理办法》是对电力法的明确和细化，相互之间并不矛盾。二审判决只适用原则性规定的法律，不适用有明确规定的行政法规、规章，明显是为偏袒被申诉人而断章取义。故请求依法撤销永州市中级人民法院（2012）永中法行终字第42号行政判决和永州市经济和信息化委员会永经信罚字（2012）0001号行政处罚决定书。

永州市经信委答辩称：1.申诉人违反电力法第三十三条规定，在颐园小区建设施工中伪造变更通知单、擅自更改电缆型号和线径，变压器容量配置严重不足，擅自超过合同约定容量用电和擅自将一台800KV的变压器并网使用，实施了严重危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序的行为。2.（2013）电鉴字第4号《司法鉴定意见书》依据的鉴定材料不真实，内容错误，不能证明颐园小区原有3台变压器能满足该小区的供电要求，不能作为证据使用，并请求本院委托鉴定机构对颐园小区变压器容量进行重新鉴定。3.永经信罚字（2012）0001号行政处罚决定没有改变法律规定的处罚种类，适用法律正确。综上所述，永州市中级人民法院作出的（2012）永中法行终字第42号行政判决正确，请求本院予以维持。

原审法院采信的证据已随案移送湖南高院。经审查，可以作为认定事实的依据。原审查明的事实予以确认。

根据原审法院移送的案卷材料，湖南高院另查明以下事实：永州市经济和信息化委员会关于印发《永州市经济委员会行政处罚裁量权基准（试行）》的通知中载明：处罚依据为电力法第六十五条、第三十二条。违法行为的情形为：1.擅自改变用电类别；2.擅自超过合同约定的容量用电；3.擅自超过计划分配的用电指标；4.擅自使用已经在供电企业办理暂停使用手续的电力设备，或者擅自启用已经被供电企业查封的电力设备；5.擅自迁移、更动或者擅自操作供电企业的用电计量装置、电力负荷控制装置、供电设施以及约定由供电企业调度的用户受电设备；6.未经供电企业许可，擅自引入、供出电源或者将自备电源擅自并网。

湖南高院认为：本案是一起电力行政处罚案件，争议的焦点是永经信罚字（2012）0001号行政处罚决定认定甲公司存在的变压器容量配置不够、低压配电工程不规范、欠缴电费这三种行为，是否属于电力法和《电力供应与使用条例》应受行政处罚的行为。第三十二条规定：“用户用电不得危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序。对危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序的，供电企业有权制止。”但对于何谓危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序的行为，电力法没有作出具体规定。国务院制定的《电力供应与使用条例》第一条规定，“为了加强电力供应与使用的管理，保障供电、用电双方的合法权益，维护供电、用电秩序，安全、经济、合理地供电和用电，根据电力法制定本条例”。可见，该条例的出台是为了执行电力法而制定的实施性规定。该条例第三十条规定：“用户不得有下列危害供电、用电安全，扰乱正常供电、用电秩序的行为：（一）擅自改变用电类别；（二）擅自超过合同约定的容量用电；（三）擅自超过计划分配的用电指标；（四）擅自使用已经在供电企业办理暂停使用手续的电力设备，或者擅自启用已经被供电企业查封的电力设备；（五）擅自迁移、更动或者擅自操作供电企业的用电计量装置、电力负荷控制装置、供电设施以及约定由供电企业调度的用户受电设备；（六）未经供电企业许可，擅自引入，供出电源或者将自备电源擅自并网。”此外，《永州市经济委员会行政处罚裁量权基准（试行）》的通知规定的6种违法行为情形和《电力供应与使用条例》第三十条规定一致，说明被申诉人自身适用的部门规范性文件也只规定了上述6类行为应视为“危害供电、用电安全，扰乱供电、用电秩序”且应受行政处罚的行为。本案中，永州市经信委在行政处罚决定书中认定的变压器容量配置不够、低压配电工程不规范、欠缴电费这三种行为虽然均存在一定的社会危害性，但却不属于电力法和《电力供应与使用条例》明确规定应予行政处罚的行为。因此，对于申诉人提交的拟证明颐园小区变压器容量达标的湘三园司鉴中心（2013）电鉴字第4号《司法鉴定意见书》的关联性、真实性、合法性不予审查。申诉人认为“永经信罚字（2012）0001号行政处罚决定没有法律依据，原二审判决予以维持错误”的申诉理由成立，予以采纳。原一审判决撤销永经信罚字（2012）0001号处罚决定，责令永州市经信委重新作出具体行政行为正确，应予以维持。

2014年11月3日，湖南高院根据行政诉讼法第五十四条第（二）项第2目和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条、第七十八条之规定，作出（2014）湘高法行再终字第13号行政判决书，判决撤销永州市中级人民法院作出的（2012）永中法行终字第42号行政判决；维持永州市冷水滩区人民法院（2012）永冷行初字第16号行政判决。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被申诉人永州市经信委负担。