行政处罚法对典型案例的解析与分析

再审申请人吉林市安全生产监督管理局（简称安监局）因与被申请人吉林市甲物流有限公司（简称甲公司）、原审第三人前郭县前郭镇乙运输车队（简称乙车队）、李某某、佟某某安全监督行政处罚一案，不服吉林省吉林市中级人民法院（简称吉林中院）（2015）吉中行终字第10号行政判决，向吉林省高级人民法院申请再审。吉林省高级人民法院于2015年12月8日作出（2015）吉行监字第149号行政裁定，指令吉林中院再审本案。吉林中院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

2014年7月2日，一审原告甲公司起诉至吉林市船营区人民法院称：2012年9月2日20时30分许，佟某甲驾驶吉J24918牵引车、吉BA172挂车到吉图珲客专JHSK-1杆段装运打井设备，在新开河六分线5-6号杆10KV高压线下捆绑、固定装运设备中触电死亡。甲公司与佟某甲驾驶的吉J24918牵引车、吉BA172挂车没有财产和行政上的隶属关系，根据物权法的规定，我公司不是吉BA172号挂车的实际所有人，是挂靠关系。死者佟某甲不是我公司员工，我公司没有义务对他进行安全教育，我公司也从未对其派遣过任何运输任务。挂车自身没有动力，也不需要驾驶员驾驶，更不需要从业人员，自然不存在安全教育，所以安监局不应该对我公司进行处罚。安监局对我公司进行处罚，没有证据，且违反法定程序。现依法提起行政诉讼，请求撤销安监局（吉市）安监管罚字〔2013〕第（2012）号行政处罚决定书，诉讼费由安监局承担。

安监局（一审被告）辩称：2012年9月2日，佟某甲驾驶吉BJ24918（头）/吉BA172（挂）货运车辆从事运输业务，进行捆绑封车作业时，在抛钢丝绳过程中触电身亡。事故发生后，吉林市人民政府立即成立了由安监局、吉林市公安局、吉林市监察局、吉林市总工会、吉林市运输管理处、蛟河公安刑警、松原安全监察部门等单位组成的“9.02”事故调查组，对事故开展了调查工作。经查，事发当天，杨某某（钻井设备业主）通过“老钱配货站”委托佟某甲、佟某某运送钻机设备。佟某甲将钻机设备装车后驶离装车现场，在中铁隧道集团有限公司吉图珲客专JHSK-I项目经理部第一项目分部使用的水泥施工便道旁，新开河六分线（10KV）5-6号杆线路下，进行捆绑封车作业时，在抛钢丝绳过程中触电身亡。另查，佟某甲驾驶的吉BA172挂重型仓栅式半挂车的机动车销售发票、货运车辆档案、车辆行驶证、道路运输证、机动车登记证，均记载该车的所有人为甲公司。甲公司提供的车辆信息记载：该车生产日期是2011年9月1日；2011年9月22日，甲公司进行车辆登记，取得登记证书和行驶证；2011年9月27日，甲公司进行了货运登记，29日取得该车道路运输证（编号：吉市字220200221041），该车由甲公司注册从事货物运营。事故发生前，甲公司没有对该车的驾驶员佟某甲进行道路货物运输作业安全生产教育记录，没有装车、卸车等货物运输作业的安全操作规程，没有安全生产应急措施和预防措施等。调查结束后，我局依法作出的行政处罚决定合法正确。

（一）事故处罚程序合法。事故发生后，吉林市人民政府立即成立了“9·02”事故调查组，调查组认真地进行了事故调查，形成事故调查材料，向吉林市人民政府提交了《“9·02”佟某甲触电死亡事故的调查处理报告》，取得了市政府《关于对“9·02”佟某甲触电死亡事故处理意见的批复》，向甲公司送达了行政处罚告知书、听证告知书，认真听取了被处罚人的意见，依法送达了行政处罚决定书，甲公司向吉林市人民政府提出行政复议，吉林市人民政府召开了听证会，听取了双方陈述与辩论，作出了吉市政复决字〔2014〕17号《行政复议决定书》，维持了（吉市）安监管罚字〔2013〕第（2012）号行政处罚决定。

（二）事实清楚处罚正确。佟某甲驾驶甲公司的吉BA172号营运车辆从事运输业务，忽视安全，在高压线下抛钢丝绳进行捆绑封车作业，发生触电事故身亡。甲公司对该公司从事运输的吉BA172号运输车辆疏于管理，未对驾驶该公司从事运输的吉BA172号车辆驾驶人、营运人、作业人佟某甲进行安全生产、捆绑货物安全操作规程、捆绑作业安全环境等安全生产业务培训，没有安全防范措施和应急措施，形成了本次事故，违反了安全生产法第四条、第十六条、第二十一条、第三十六条、第三十八条的规定，甲公司对这起事故的发生负有安全管理责任，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项的规定，对甲公司给予行政罚款10万元的处罚符合法律规定。综上，我局对甲公司作出的行政处罚事实清楚，证据充分，认定准确，处罚适当。

乙车队（一审第三人）述称：佟某甲是牵引车和挂车所有权人，将车辆挂靠在甲公司处，其生产管理和安全责任由佟某甲本人负责。甲公司与佟某甲本人既不存在劳动关系，也不存在雇佣关系，甲公司对佟某甲不负有生产经营者对从业人员的安全生产教育培训责任。安监局对甲公司的行政处罚适用法律错误，应予撤销。

李某某（一审第三人）述称：本案遗漏主体，应当追加中铁四局、中铁隧道集团有限公司、山东临沂水利水电建筑安装公司、杨某某为本案当事人。佟某甲与甲公司无任何隶属关系。安监局办案超时限，其下达的行政处罚告知书没有日期，同时剥夺了甲公司的听证权利。安监局在本案中存在失职行为，本案属于重大案件，却未经重大案件讨论，系程序错误。甲公司起诉有理，法院应当支持。

佟某某（一审第三人）未到庭陈述意见。

吉林市船营区人民法院一审查明：2012年9月2日，佟某甲驾驶吉J24918牵引车加挂吉BA172挂车从事货物运输过程中，在中铁隧道集团有限公司吉图珲客专JHSK-I项目经理部第一项目分部使用的水泥施工便道旁，新开河六分线（10KV）5-6号杆线路下，对货物进行捆绑封车作业时，将钢丝绳抛搭在高压电线上触电身亡。事故发生后，吉林市人民政府授权成立了由安监局、吉林市交通局、吉林市监察局、吉林市总工会、吉林市公安局组成的“9·02”事故调查组，对此次事故进行调查。2013年11月4日，安监局“9·02”生产安全事故调查组出具了《“9·02”佟某甲触电死亡事故的调查处理报告》，认定该事故属生产安全责任事故，事故等级为一般。佟某甲驾驶牵引的挂车（吉BA172挂）登记在甲公司名下，从事道路运输作业，甲公司安全生产规章制度不健全，未制定封车作业安全操作规程，对从业人员安全培训和教育不到位，致使作业人员安全意识不强，是此次事故发生的间接原因，建议对甲公司及其法定代表人王某某予以行政罚款处罚。安监局于2013年11月6日向吉林市人民政府提出请示，吉林市人民政府对该报告作出《关于对“9·02”佟某甲触电死亡事故处理意见的批复》（吉市政函〔2013〕402号），同意安监局提出的事故处理意见。2013年11月20日，安监局向甲公司送达了（吉市）安监管罚告字〔2013〕第（2004）号行政处罚告知书及（吉市）安监管听告字〔2013〕第（2004）号听证告知书，告知拟对其作出罚款10万元的行政处罚，并告知其享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。甲公司在规定的期限内未申请听证，安监局于2014年1月3日对甲公司作出（吉市）安监管罚字〔2013〕第（2012）号行政处罚决定书，认定2012年9月2日20时30分许，佟某甲驾驶吉J24918牵引车加挂吉BA172挂车到吉图珲客专JHSK-I标段装运打井设备，在新开河六分线5-6号杆10千伏高压线下捆绑、固定装运设备过程中触电死亡，甲公司违反了安全生产法第四条、第二十一条、第三十六条、第三十八条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项的规定，决定给予罚款10万元的行政处罚。甲公司对该决定不服，于2014年1月26日向吉林市人民政府申请行政复议，吉林市人民政府于2014年3月25日作出吉市政复决〔2013〕17号行政复议决定书，维持了安监局作出的行政处罚决定。甲公司遂向法院提起行政诉讼，请求依法撤销安监局于2014年1月3日作出的（吉市）安监管罚字〔2013〕第（2012）号行政处罚决定书。

吉林市船营区人民法院一审认为：安监局是主管本辖区内安全生产的行政管理机关，对本辖区内安全生产工作实施综合监督管理，具有作出安全生产行政处罚决定的法定职权。货物运输属于高风险行业，国家对其实行登记许可制度，是为了保证运输企业对所属人员和车辆进行充分的安全教育、管理和监督。本案甲公司作为持有运输许可证照的货物运输企业，允许个人挂靠在其单位名下，脱离本单位管理自行经营货物运输业务，本身就属于违规行为，甲公司以此为由主张不承担违法责任，没有法律依据。甲公司认为其名下车辆为挂车，不应被处罚，法院认为，甲公司名下车辆参与了货物运输经营活动，该单位就对驾驶人员负有管理、教育职责，其疏于管理，对安全事故的发生负有责任，安全生产监督管理机关对其进行相应行政处罚并无不当。综上，安监局对甲公司作出的（吉市）安监管罚字〔2013〕第（2012）号行政处罚决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。甲公司对其诉讼主张没有提供充分证据予以证实，无法支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条之规定，作出判决。

2014年11月25日，吉林市船营区人民法院作出（2014）船行初字第28号行政判决：驳回甲公司的诉讼请求。案件受理费50元，由甲公司承担。

甲公司不服一审判决，向吉林中院提起上诉称：1.原审适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项“其他应当判决驳回诉讼请求的情形”之规定，判决驳回甲公司的诉讼请求，滥用兜底条款，属适用法律错误。2.行政处罚决定认定事实不清且适用法律不当。原审法院未查清事实而作出错误判决，依法应予改判。请求撤销原判，撤销行政处罚。

安监局答辩称：我局作出的行政处罚程序合法，处罚依据正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予支持。

佟某某述称：与甲公司的上诉意见一致。

乙车队、李某某二审时未到庭、亦未提供书面陈述意见。

吉林中院二审查明事实与一审查明事实一致。另查明，安监局在对甲公司进行行政处罚时，对佟某甲是否为甲公司从业人员以及佟某甲所从事的运输活动是否为甲公司的生产经营活动没有查清。(www.xing528.com)

吉林中院二审认为：安监局虽然主张本起事故为甲公司的安全生产责任事故，但其没有充分证据证明佟某甲为甲公司从业人员，仅凭佟某甲驾驶机动车所牵引的挂车登记的所有权人为甲公司，来认定甲公司对佟某甲的安全教育管理责任，不符合安全生产法关于生产经营单位对从业人员的安全生产教育管理责任的相关规定。没有充分证据证明该公司对佟某甲有安全教育管理责任。另一方面安监局亦没能提举充分证据证明佟某甲所从事的运输活动是甲公司的生产经营活动，故认定本起事故为甲公司生产经营活动中发生的生产安全事故显然证据不足。以对从业人员未尽到安全教育管理责任对甲公司进行处罚属认定事实不清，主要证据不足。该处罚决定违法，应予撤销。综上所述，原审判决认定主要事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。甲公司的上诉理由成立，应予支持。依照行政诉讼法第六十一条第（三）项、第五十四条第一款第（二）项第1、2目之规定，吉林中院于2015年3月9日作出（2015）吉中行终字第10号行政判决：撤销吉林市船营区人民法院（2014）船行初字第28号行政判决；撤销吉林市安监局（吉市）安监管罚字〔2013〕第（2012）号行政处罚决定。二审案件受理费50元，由安监局负担。

安监局申请再审称：二审法院的错误判决将导致安全生产监管机关不能对车辆运输企业安全生产进行有效的监督管理，是对安全生产法及有关车辆运输管理法律法规的破坏，势必导致我国本已十分严峻的货物运输行业安全生产形势愈演愈烈，是对人民群众生命财产安全的极端不负责任。

（一）佟某甲挂靠甲公司，是无可争辩的事实。挂靠经营的特征表现在以下几方面：（1）它是一种借用行为。（2）它是一种独立核算行为。（3）被挂靠方通常会通过允许挂靠行为来获取一定的利益，这种利益并不仅仅限于经济利益，还可能包括非物质利益。调查及庭审都已经证明，佟某甲与甲公司存在货物运输挂靠关系。

（二）挂靠关系决定了甲公司应将佟某甲视为本单位从业人员。在挂靠合同关系建立后，挂靠车辆在名义上登记为车队所有，自然应当接受车队的管理。对车辆进行安全管理实际上是对车辆运输活动的管理，既包括对机械设备——车辆进行定期检验、维护，也包括对车辆驾驶人员的管理。对驾驶人员的管理不仅包括本企业内部的从业人员，而且包括以本企业名义从事车辆货物运输的所有成员，包括副驾驶、装运工等。安监局在佟某甲因挂靠行为而与甲公司产生关联的情况下，认定该公司对佟某甲有安全教育等义务是有法律和法理依据的。本案中，安监局已证明佟某甲挂靠在甲公司、佟某甲发生事故前的活动没有超出甲公司的生产经营范围，因此佟某甲应视为甲公司的从业人员，其从事的活动也应视为甲公司的生产经营活动。二审法院混淆了劳动关系与从业人员这两个不同的概念。在工伤保险行政案件领域，在道路交通安全领域，相关法律规定都反映了司法机关对被挂靠方允许车辆挂靠应承担管理风险和责任的价值取向：允许他人挂靠，被挂靠方就一定要承担相应的责任。

（三）本案二审审理过程中，法官没有保持中立，违反职业道德。佟某甲是否应视为甲公司的从业人员这一关键事实，二审法院根本没有查清就给出结论。如此判决，明显违反了行政诉讼法。请求撤销吉林中院（2015）吉中行终字第10号行政判决，驳回甲公司的上诉请求。

被申请人甲公司辩称：1.行政机关认为在处罚决定当中甲公司安全生产制度不健全，未设定封车作业安全操作规程，对从业人员的安全教育培训不到位，对企业运营车辆和人员疏于管理，这些理由与事实不符，没有证据能够予以支持。首先，在这些理由中，就存在语句不严密的情况，比如说对从业人员安全培训不到位，首先应该是对本单位的从业人员，社会的从业人员我们没有义务进行培训。另外，对安监局认定我们对企业的营运车辆疏于管理有异议，因为，佟某甲根本不是甲公司的驾驶员，佟某甲牵引车的营运车也不是甲公司的，虽然挂车登记在甲公司名下，但是挂车不能直接上路运行，必须由牵引车带动才能上路，而且在挂车的机动车行驶证上，没有标注有司乘人员登记信息的栏目，有关这方面的登记在牵引车上，这充分说明，挂车对牵引车而言是一种附属设施，因其没有直接的司机和乘务人员的登记，所以也没有培训的对象。关于司机培训是对牵引车而言，不应当由甲公司培训；2.关于靠挂问题，安监局提到的佟某甲的车辆靠挂甲公司，其手续及登记人在甲公司登记的是佟某某，甲公司也对佟某某进行过安全教育，佟某甲并非我公司的员工，我们没有义务对佟某甲进行安全教育。另外，佟某甲登记在另外一家公司，因此应该由另外一家公司对其进行培训，这一事实在安监局作出处罚的时候也作出了认定，并且对另外一家公司也进行了处罚，因此对同一个司机驾驶同一个车辆，认定同时登记在两家公司的事实是错误的，所以处罚决定也是错误的；3.佟某甲出现事故当时所运输的货物是其自己在市场上洽谈的业务，与甲公司没有关系，不是甲公司的货物，更不是其在甲公司工作的职务范围内，因此，这个事故不具有受安全生产监督管理的属性，甲公司不能对事故承担责任，更不应该成为本事故安全处罚的主体；4.就算甲公司应该对其操作进行培训的话，那么也应该是培训本工作岗位的内容，本案当中的事故原因安监局已经认定，是在封车过程中出现的，而佟某甲是一个司机，他的封车行为已经超出了正常的工作范围，因此，我们公司也不应该对事故承担责任；5.甲公司对装卸工制订封车制度，驾驶员不允许单独作业封车。6.行政处罚适用法律错误，就本案的行政处罚本身来讲，对同一事实适用了两个法律法规的不同规定，就本案来讲，由于其认定事实不清，必然导致适用法律错误；7.在本案处罚决定过程中，安监局没有考虑到与本案相关的其他因素，比如当时造成本次事故的直接原因即触电这一情况，当时农电局给安监局有两份说明情况，第一份证明他所设的标杆是距离地面7.5米，第二份情况说明是“高铁施工单位在2011年8月新建便道，与10KV新开河六社分线5-6号杆平行，位置在5-6号杆右侧，穿越5-6号线杆左侧为临时停车场地，由于回填平整场地导致高压线导线对地的距离缩短，目前测量为6.3米，在高铁施工单位2011年新建便道进入我电力线路防护区初期，没有向我公司告知或递交任何审批手续，我公司发现后曾制止其施工，并告知严禁在电力设施保护区范围内进行违规的施工行为，同时设立了警告标志。”从该情况说明中可以看出，国家标准要求10KV高压线垂直地面距离是6.5米，事故高压线已经小于国家的规定。该工程没有任何进入线路防护区的手续，说明其设立临时施工的程序违法，而且该严禁进入的地区是否设立了警示标志安监局没有进行调查，通过上述内容可以说明，安监局在作出处罚之前没有考虑相关因素，因此该处罚决定是错误的。8.本案的处罚决定有失公平。在开庭之前，据佟某某说，现在安监局已经将对乙车队的两个处罚决定撤销了一个，说明安监局在作出该处罚决定之前对事实认定不清，对处罚的决定随意性、任意性非常强，直接影响了行政机关对外执法的严肃性，同时对本案的处理也有失公平。希望法院能够查明事实，撤销安监局对甲公司的处罚决定，公正审理本案。

原审第三人李某某述称：佟某甲出事的时间、地点、场所都是由工地与我们直接沟通。我们是自己拿绳子捆绑车，当时有安全员在场，事故的直接原因应该由中铁四局负责。而且事故发生之后，安监局的刘某与中铁的工作人员已经给我协调了11万元，让我把佟某甲火化。因为家里有小孩和老人，我认为11万元不够，我找律师问，应该是60万元。之后我又找安监局进行协调，当时答应给我们再协调50万元，过完年之后安监局就不这么说了，说愿意上哪里找就到哪里找，当时佟某甲一直没有火化。安监局对甲公司、王某某的处罚是不对的，我认为应该处罚中铁四局和雇我们的杨某某。

原审第三人佟某某述称：安监局对机动车所有的手续认定不清，他们不知道什么叫挂车、什么是牵引车。吉BA172挂车到任何一个保险公司都买不到保险，因为这个车没有司乘人员，谈不上安全教育，以行车证为准。佟某甲发生事故安监局说佟某甲负主要责任不对，佟某甲不应该承担责任，应该由中铁四局承担责任。安监局在申请书中已经认可这种挂靠方式是独立核算、自主经营，甲公司不承担责任。事故车辆是两套手续，我调取了一个与本案一样的事故处理案例，案情与本案一致，但是安监局对事故的处理结果与本案截然相反，说明安监局的处罚没有公信力。对事故调查组人员名单有异议，当时参与调查的人员不是现在对外公布的这些人，这里面有很大一部分人是在处罚决定作出后补的签字，最开始没有参与调查，后补充的名单。吉林市船营区人民法院已经把对乙车队的处罚决定撤销了。安监局在行政处罚中遗漏了中铁四局和杨某某。我认为吉林市中级人民法院原二审判决是公正的。

乙车队未到庭、亦未提供书面意见。

吉林中院再审查明事实与吉林市船营区人民法院一审认定事实一致。

吉林中院认为：吉BA172挂车登记在甲公司名下，在发生事故当时从事的是甲公司登记的经营范围内的业务，安监局据此认定此次事故为甲公司的生产安全责任事故，对其进行相应行政处罚并无不当。

关于甲公司提出的吉BA172挂车系佟某某靠挂在甲公司，佟某甲与该单位没有任何关系，发生事故之时所从事的并非甲公司业务的主张，吉BA172挂车是否佟某某靠挂甲公司系佟某某、佟某甲与甲公司之间的内部关系，该挂车所有权登记在甲公司名下，对外具有公示作用，依托该挂车所从事的货物运输行为外在表现为甲公司的生产经营活动，安监局据此认定该事故系甲公司生产安全责任事故并无不当。

此外，若认为吉BA172挂车是否挂靠甲公司运营影响安监局对甲公司作出的行政处罚，则将导致货物运输企业的生产经营活动脱离行政部门的监管，明显损害社会公共利益。

综上，吉林中院二审判决适用法律不当，应予撤销，吉林市船营区人民法院作出的一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

2016年5月17日，吉林中院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款、第七十六条、第七十八条之规定，作出（2016）吉02行再2号行政判决书，判决撤销吉林中院（2015）吉中行终字第10号行政判决；维持吉林市船营区人民法院（2014）船行初字第28号行政判决。二审案件受理费50元，由吉林市翔云物流有限公司承担。