中华人民共和国行政处罚法：错误认定和处罚案例分析

上诉人辽源市龙山区甲食品商贸有限公司（简称甲公司）因诉被上诉人吉林辽源经济开发区管理委员会（简称辽源经开区管委会）安全生产行政处罚一案，不服辽源市中级人民法院（2018）吉04行初15号行政判决，向吉林省高级人民法院（简称吉林高院）提起上诉。吉林高院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审认定，2017年1月，甲公司与乙公司签订经营合同书，约定由甲公司在乙公司专柜经营旺旺、洽洽、达利园等食品。死者张某作为甲公司雇佣人员，派驻乙公司负责经营上述专柜食品，由乙公司统一管理。2017年11月27日，张某在乙公司一楼超市登购物车打扫卫生时意外跌落，几天后伤情加重经抢救无效死亡。被告接到举报后经调查，认定此次意外跌落事件系生产安全责任事故，并于2018年4月立案处理。2018年7月2日，被告作出辽经开安监管罚字〔2018〕002号《行政处罚决定书》，认定原告违反了《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，并依据该法第一百零九条规定，决定给予原告罚款25万元的行政处罚。

原审认为：

（一）关于（辽府函〔2009〕32号）《辽源市人民政府关于对辽源经济开发区域内安全生产行政执法权的批复》和（辽安监管字〔2009〕3号）《辽源市安全生产监督管理局关于明确辽源经济开发区域内安全生产行政执法职能的函》是否合法的问题。根据《吉林省省级开发区管理条例》第二条“本条例所称省级开发区，是指经省人民政府批准设立的，以发展外向型经济和加工工业为主，并享有优惠政策的特定区域”规定，该条对省级开发区的概念作了明确的规定。而根据该条例第七条第一款：“开发区设立开发区管理委员会（简称管委会）代表其所在地人民政府对开发区经济和行政事务实行统一领导和管理”、第二款“开发区管委会根据开发区建设的需要，按照精干高效的原则，经批准可设立若干职能部门，具体负责开发区的管理事务”以及第八条第（十三）项“开发区管委会行使以下职权：（十三）上级政府授予的其他职权”的规定，也明确了开发区管委会经批准可设立相关部门管理开发区具体事务以及可以行使其本身不具有但经过上级政府授予的其他职权。因此，辽源市人民政府作为被告的上级政府，作出赋予被告安全生产行政执法权的规范性文件，有法可依，并不存在超越职权的情形，既不违反《吉林省省级开发区管理条例》的规定，也与（吉政函〔2001〕141号）《吉林省人民政府关于设立辽源民营经济开发区的批复》的内容不相冲突。而辽源市安全生产监督管理局依据辽府函〔2009〕32号批复作出明确被告安全生产行政执法职能的规范性文件，亦不超越职权。综上，两份规范性文件的内容不存在超越职权的情形，同时对原告本身也没有增加、设定特别的义务，更没有损害原告合法权益的情形。故两份规范性文件内容合法，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十九条第一款的规定，可作为被告享有安全生产行政执法权的依据。

（二）被告作出的行政处罚是否合法的问题。根据所查明的事实和相关证据材料，张某在乙公司意外跌落死亡事件经调查已经认定为一起安全生产责任事故。而根据生效民事判决所认定的事实，张某是甲公司雇佣员工，与甲公司系雇佣关系。且甲公司在此事故中未尽到相应的安全告知义务，亦应承担部分责任。因此，根据安全生产法第二十五条第一款“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”、第二款“生产经营单位使用被派遣劳动者的，应当将被派遣劳动者纳入本单位从业人员统一管理，对被派遣劳动者进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训。劳务派遣单位应当对被派遣劳动者进行必要的安全生产教育和培训”、第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款。（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定，原告作为生产经营单位，应当对本公司的安全生产工作全面负责，依法履行本公司的安全生产教育和培训等职责，包括对公司雇佣人员张某的安全教育和培训。但原告未提供充分的证据证明其已经履行了对张某的安全教育与培训职责，因此被告对原告作出的行政处罚符合上述法律规定。

（三）关于被告作出的行政处罚是否明显不当的问题。本案被告在对原告作出安全生产行政处罚的同时，亦已对乙公司以及乙公司的法定代表人依法作出了相应的行政处罚决定，故原告的此项理由不能成立。

（四）关于原告提出的调查笔录均为执法人员一人签字以及听证会有关执法人员未参加的问题。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十五条的规定，制作的询问笔录应当有执法人员签名或盖章。结合相关调查笔录，被告在调查并询问有关人员时，在场人员均在两人以上，且同时出示了两名执法人员的执法证件，被询问人员均未提出异议并在笔录上签名确认。另外，根据该办法有关听证程序的相关规定，并未明确要求所有案件调查员必须参加听证会。虽然听证笔录中列明的有关调查人员实际未到场，但不属于程序违法，对当事人的合法权益也不产生实际影响。另外，行政诉讼法规定起诉期限为六个月，而被告作出的（辽经开）安监管罚字〔2018〕002号《行政处罚决定书》，向原告告知的起诉期限为三个月，虽然告知诉权存在错误，但原告在法定起诉期限内已经向法院提起行政诉讼主张其权利，故告知错误未对原告合法权益造成实质损害。

综上，《辽源市人民政府关于对辽源经济开发区域内安全生产行政执法权的批复》（辽府函〔2009〕32号）和《辽源市安全生产监督管理局关于明确辽源经济开发区域内安全生产行政执法职能的函》（辽安监管字〔2009〕3号）两份规范性文件具有合法性，被告经济开发区管委会依法享有安全生产行政执法职能，其依据相关职能对原告作出的安全生产行政处罚决定符合法律规定，程序合法。原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，不予采纳。依照行政诉讼法第六十九条之规定，判决驳回原告甲公司的诉讼请求。(www.xing528.com)

上诉人张某某上诉称：

（一）原审判决认定被上诉人享有安全生产行政执法权错误。辽源经开区管委会是吉林省人民政府按照社会主义市场经济体制的要求，根据《吉林省省级开发区管理条例》第二条规定批准成立的以发展外向型经济和加工工业为主，并享有优惠政策的特定区域的经济管理机构。吉林省人民政府没有依照行政处罚法第十六条规定授权被上诉人行使安全生产行政处罚权。据此，辽府函〔2009〕32号和辽安监管函字〔2009〕3号两份规范性文件决定辽源经开区管委会行使辽源市安全生产监督管理局的安全生产行政处罚权的行为，应当依法无效。

（二）由于国务院对开发区管理目前还没有制定出有关条例，更谈不上辽源经开区管委会是法律、法规授权行使安全生产行政处罚权的主体，其也不具备行政诉讼的主体资格。

（三）即使被上诉人享有行政执法职能，对本案上诉人实施的行政处罚也不符合行政处罚法第四条“行政处罚遵循公正、公开的原则”的规定，对上诉人设定和实施的行政处罚，没有划清对事故死亡人张某的录用决定权和录用后的安全生产培训、考核的主体责任。根据上诉人与案外人乙公司之间所形成的《经营合同书》第9条第1、2项的约定，对事故死亡人张某的录用决定权和录用后的安全生产教育、培训、考核的主体是乙公司，而非上诉人。上诉人虽然按上诉人与乙公司之间所形成的《经营合同书》负责张某的工资，但张某工作时服从乙公司指挥、领导，上诉人无权指挥、领导事故死亡人张某。在乙公司招雇张某为专柜营业员后，上诉人对张某进行了三天现场业务和安全教育培训，履行了安全生产教育责任。故被上诉人作出的（辽经开）安监管罚字〔2018〕第（002）号《行政处罚决定书》与上诉人行为的事实、性质、情节以及社会危害程度都是不相当的，属于明显不当。综上，请求依法撤销原审判决，撤销辽源经开区管委会作出的（辽经开）安监管罚字〔2018〕第（002）号行政处罚决定。

吉林高院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。

吉林高院认为，安全生产法第二十五条第二款规定：“生产经营单位使用被派遣劳动者的，应当将被派遣劳动者纳入本单位从业人员统一管理，对被派遣劳动者进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训。劳务派遣单位应当对被派遣劳动者进行必要的安全生产教育和培训。”第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款……”本案中，张某为甲公司派驻乙公司的营业员，虽然按照甲公司与乙公司之间所形成的《经营合同书》，张某的工资由甲公司发放，但实际工作场所是乙公司，其在乙公司的日常工作均应服从乙公司的统一指挥、领导和管理，作为甲公司无权指挥、领导和管理张某在乙公司的日常工作。因此，甲公司是劳务派遣单位而非生产经营单位，辽源经开区管委会依据安全生产法第一百零九条之规定对其作出的（辽经开）安监管罚字〔2018〕第（002）号《行政处罚决定书》，认定事实不清，适用法律错误。原审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人甲公司的上诉请求有事实和法律依据。

2019年8月27日，吉林高院依照行政诉讼法第八十九条第一款二项之规定，作出（2019）吉行终108号行政判决书，判决撤销吉林省辽源市中级人民法院（2018）吉04行初15号行政判决；撤销吉林辽源经济开发区管理委员会于2018年7月2日作出的（辽经开）安监管罚字〔2018〕第（002）号《行政处罚决定书》。一、二审案件受理费100元，由被上诉人吉林辽源经济开发区管理委员会负担。