根据《行政处罚法》释义和典型案例分析的成果

再审申请人贾某某诉被申请人宽甸满族自治县城市管理综合执法局（简称宽甸县综合执法局）城市管理综合执法行政处罚、行政强制及行政赔偿一案，辽宁省宽甸满族自治县人民法院于2013年12月21日作出（2013）宽行初字第00047号行政判决。宽甸县综合执法局不服该判决，向辽宁省丹东市中级人民法院（简称丹东中院）提出上诉。丹东中院于2014年4月24日作出（2014）丹行终字第00037号行政裁定，发回重审。辽宁省宽甸满族自治县人民法院于2014年12月5日作出（2014）宽行重初字第00002号行政判决。宽甸县综合执法局不服该判决，向丹东中院提出上诉。丹东中院于2015年6月4日作出（2015）丹行终字第00068号行政判决。贾某某不服该判决，向辽宁省高级人民法院申请再审。辽宁省高级人民法院于2017年6月6日作出（2015）辽行监字第00374号行政裁定，指令丹东中院再审本案。丹东中院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

2013年8月30日，贾某某起诉至宽甸满族自治县人民法院称，贾某某居住的房屋年久失修，经申请，房屋主管部门给贾某某下达了《临建工程规划许可通知》，准许贾某某对陈旧危险房屋进行了相应维修。在维修期间，宽甸县综合执法局以有人举报和贾某某没有修房许可证为由，在未穿着制服、未出示工作证件的情况下于2013年8月4日对贾某某下达停工通知书，该通知书在陈述申辩权利和程序上都有违法之处。2013年8月12日，宽甸县综合执法局又给贾某某送达了一份《行政处罚决定书》，限贾某某于2013年8月12日18时前自行拆除，贾某某当场向宽甸县综合执法局的工作人员提交听证申请书，但工作人员拒收。宽甸县综合执法局于2013年8月19日对贾某某已竣工的房屋维修工程予以强制拆除，并将原有花墙多处刨倒。宽甸县综合执法局一方面没有县政府、城乡规划部门的委托书，不具备适用城乡规划法的主体资格，适用法律错误。另一方面，在拆除的时候也没有根据行政强制法的规定进行公告，强制执行的程序违法。所以，请求判令宽甸县综合执法局的行政处罚决定和实施强制拆除行为违法，并赔偿贾某某因拆除造成的经济损失13.2万元。

宽甸县综合执法局辩称，宽甸县综合执法局行使处罚权是有相关法律依据的，具备主体资格。贾某某没有遵守规划部门的审批，进行违法建筑，符合处罚决定实施的事实条件。对于贾某某提供的证人证言，宽甸县综合执法局对其真实性有异议，不能证明贾某某所述情况。贾某某于8月13日提出听证申请，告知书送达的时间是8月9日，从送达告知书之日起算，贾某某申请听证的时间已超过了法律规定的3日，遂经宽甸县综合执法局讨论决定不予受理贾某某的听证申请并予以告知。宽甸县综合执法局在强制拆除前，于2013年8月13日向贾某某送达履行行政决定催告书，履行了催告义务，符合法定程序。综上所述，宽甸县综合执法局作出的《行政处罚决定书》和强制执行行为均具有法律依据且程序合法，请求法院依法予以维持。

一审法院认定事实：2013年5月22日，贾某某向宽甸县住房和城乡建设局提出维修申请，申请对坐落于宽甸镇城西十组的涉案房屋的上盖进行维修，宽甸县住房和城乡建设局于2013年7月23日作出准予许可维修的决定，准许贾某某按图施工，贾某某按照宽甸满族自治县住房和城乡建设局批准的图纸进行了施工。嗣后，有人举报称，贾某某在未取得建设工程规划许可证的情况下，在涉案房屋房顶加盖二层。宽甸县综合执法局经过调查，认为贾某某没有按照《临建工程规划许可通知》的许可范围施工，在屋顶加盖二层，建筑物135.93平方米为违法建筑。宽甸县综合执法局于2013年8月4日和8月9日给贾某某下达了停工通知，责令贾某某停止施工。2013年8月9日，宽甸县综合执法局作出《行政处罚告知书》，告知贾某某三日内有向其提出陈述、申辩或要求组织听证的权利，并于2013年8月12日作出《行政处罚决定书》。宽甸县综合执法局于2013年8月13日接到原告提出听证的申请，宽甸县综合执法局认为法律规定的申请期限已届满，遂作出《不予受理听证申请通知》。2013年8月14日，宽甸县综合执法局取得了宽甸满族自治县人民政府作出拆除贾某某违法建筑决定的责令书，并于2013年8月19日依法强制拆除了贾某某的维修工程。基于对宽甸县综合执法局作出的《处罚决定书》认定的事实、决定程序和强制执行行为程序有异议，贾某某遂诉至法院。

一审法院认为：依据行政强制法第十七条第二款，城乡规划法第四十条、第六十六条、第六十八条，辽宁省人民政府辽政（2012）340号文件、丹东市机构编制委员会办公室丹编办（2004）9号文件关于成立丹东市宽甸县综合执法局的批复，宽甸县综合执法局具有作出被诉具体行政行为的职权。由于贾某某改扩建房屋，宽甸县综合执法局于2013年8月9日作出行政处罚告知书，告知拟作出限期拆除的行政处罚，并告知贾某某三日内有向其提出陈述、申辩或要求组织听证的权利。2013年8月12日，宽甸县综合执法局作出《行政处罚决定书》，该行政处罚的实施是在贾某某享有申请听证权利期间内，剥夺了贾某某申请听证的权利，程序存在瑕疵。行政强制法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议，或者提出行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。宽甸县综合执法局于2013年8月12日作出《行政处罚决定书》，同年8月19日宽甸县综合执法局实施了强制拆除行为，在未满法定申请复议和提起行政诉讼期间即实施强拆，剥夺了贾某某申请复议和提起行政诉讼的权利，属于程序违法。故宽甸县综合执法局作出的处罚决定及强制拆除行为违法，应予撤销。关于贾某某维修房屋中是否存在超出《临建工程规划许可通知》要求的范围施工，是否属于加盖二层的问题，宽甸县综合执法局于2014年7月24日提供《关于认定贾某某建筑物合法性的函》证明贾某某属于违法建筑。根据《最高人民法院关于中华人民共和国行政诉讼法证据若干问题的规定》第六十条规定，宽甸县综合执法局及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据不能作为认定被诉具体行政行为合法依据，宽甸县综合执法局提供该证据不能作为认定贾某某存在违法建筑的事实。行政强制法第四十一条规定，在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物，不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。宽甸县综合执法局违反法定程序将贾某某的建筑物予以强制拆除，现今已不能恢复，宽甸县综合执法局应予赔偿。贾某某提供相应发票，证明其经济损失为13.2万元，法院予以采信。对此损失宽甸县综合执法局应予赔偿。

2014年2月5日，辽宁省宽甸满族自治县人民法院作出（2014）宽行重初字第00002号行政判决：确认被告宽甸县综合执法局对原告贾某某作出的《行政处罚决定书》和强制执行行为违法；被告宽甸满族自治县综合执法局赔偿原告贾某某经济损失13.2万元，于本判决发生法律效力后十五日内给付。

宽甸县综合执法局上诉称，贾某某没有按照《临建工程规划许可通知》要求维修房屋，在维修过程中一层超建24平方米，二层加盖111.93平方米彩钢房，属于违法建筑，依法应予拆除。虽然宽甸县综合执法局在执法程序上存在瑕疵，但宽甸县综合执法局拆除的是违法建筑，贾某某的违法利益不应得到法律保护，故原审法院判决赔偿贾某某的损失无法律依据。请求：撤销原审判决，依法改判或发回重审。

贾某某答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求驳回上诉，维持原判。

丹东中院二审根据本案的有效证据认定的事实除涉案建筑物为违法建筑外，其他事实与原审一致。

法院二审认为，依据行政强制法第十七条第二款，城乡规划法第四十条、第六十六条、第六十八条，辽宁省人民政府辽政（2012）340号文件、丹东市机构编制委员会办公室丹编办（2004）9号文件《关于成立宽甸满族自治县城市管理综合执法局的批复》，宽甸县综合执法局具有作出被诉具体行政行为的职权。本案中，宽甸县综合执法局于2013年8月9日作出《行政处罚告知书》，告知拟作出限期拆除的行政处罚，并告知贾某某三日内有向其提出陈述、申辩或要求组织听证的权利。2013年8月12日，宽甸县综合执法局作出《行政处罚决定书》，此时贾某某申请陈述、申辩或听证权利期限尚未届满，故宽甸县综合执法局所作的《行政处罚决定书》在程序上存在瑕疵。宽甸县综合执法局在2013年8月12日作出《行政处罚决定书》后，在法定申请复议或提起行政诉讼期间未届满时，于同年8月19日即实施了强制拆除行为，剥夺了贾某某申请复议和提起行政诉讼的权利。故原审法院判决确认宽甸县综合执法局作出的处罚决定及强制拆除行为违法并无不当。关于是否应赔偿贾某某损失的问题，行政诉讼法第六十八条规定，行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。本案中，宽甸县综合执法局在作出被诉处罚决定之前，对施工现场进行了勘查，并对贾某某进行了询问，贾某某当时并未提交能够证明涉案建筑系合法建筑的证据，宽甸县综合执法局据此作出了被诉行政行为。由于贾某某在法院二审期间提交了宽甸满族自治县住房和城乡建设局出具的《关于认定贾某某建筑合法性证明》，用来证明涉案建筑系合法建筑，为查明相关事实，法院将该案发回重审。重审后，经原审法院准许，宽甸县综合执法局提交了由宽甸满族自治县住房和城乡建设局于2014年7月24日出具的《关于认定贾某某建筑物合法性的函》，该函证明，除审批内容及原有房屋外，贾某某存在一层南侧扩建16m2、西侧扩建8m2及新建二层彩钢房111.93m2，未经规划部门批准。根据该函的内容，可以认定贾某某未按批复图纸施工，一层存在扩建，并在原有房屋上新建了111.93m2彩钢房，属违法建筑。虽然该函系宽甸县综合执法局在诉讼期间提供，但系针对贾某某在诉讼过程中提出的新主张提供的反驳意见，且经原审法院准许，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十八条规定“有下列情形的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据：……（二）原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。”该函应作为本案定案依据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据和法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”根据上述法律规定，请求行政赔偿的前提应是贾某某的合法权益受到损害，即使被诉行政行为存在程序违法之处，但因贾某某被强制拆除的系违法建筑，故其请求宽甸县综合执法局赔偿损失无事实根据和法律依据。原审判决宽甸县综合执法局赔偿贾某某经济损失13.2万元不当，应予纠正。

丹东中院于2015年6月4日作出（2015）丹行终字第00068号行政判决：维持宽甸满族自治县人民法院（2015）宽行重字第00002号行政判决第一项；撤销宽甸满族自治县人民法院（2015）宽行重字第00002号行政判决第二项；驳回被上诉人贾某某要求上诉人宽甸满族自治县城市管理综合执法局赔偿其经济损失13.2万元的诉讼请求。

贾某某向丹东中院提出再审申请称，认定某一建筑物是否属于违法建筑物，需要有关机关向建筑物的所有人直接下达决定书，并应允许建筑物所有人提出复议或行政诉讼予以权利救济。本案中，宽甸县综合执法局从未向贾某某下达关于被拆除的建筑物属于违法建筑物的决定书，其出具的《关于认定贾某某建筑物合法性的函》只是其与宽甸满族自治县住房和城乡建设局之间的工作沟通信函，并不符合认定贾某某所有的建筑物为违法建筑的法定程序，不能作为认定该建筑物属于违法建筑的依据。涉案建筑物于2013年8月19日由宽甸县综合执法局拆除。该函于2014年7月23日出具，其内容显然不具有客观性。该函是宽甸县综合执法局自行收集交给法院的，并非经过一审法院允许后收集提交。在宽甸满族自治县住房和城乡建设局未依法定程序认定涉案建筑物属于违法建筑物的情况下，宽甸县综合执法局违法拆除建筑物应当赔偿损失。请求撤销本院（2015）丹行终字第00068号行政判决第二、三项，依法改判宽甸县综合执法局赔偿经济损失13.2万元。(www.xing528.com)

被申请人宽甸县综合执法局辩称：

（一）涉案建筑物为非法建筑物，并非仅依据宽甸满族自治县住房和城乡建设局出具的《关于认定贾某某建筑物合法性的函》作出的决定。首先，宽甸县综合执法局作出涉案处罚决定前，对现场进行了勘查，并对贾某某作了必要的询问和调查后发现，贾某某维修房屋虽然取得了临建许可，但实际施工建设的范围超出许可范围，因此，宽甸县综合执法局所收集的证据完全可以认定，涉案建筑物为非法建筑。其次，在原审庭审中，贾某某提供一份宽甸满族自治县住房和城乡建设局出具的证据，该证据属于贾某某在行政程序中没有提供的新证据，宽甸县综合执法局在征得人民法院同意的情况下，补充提供《关于认定贾某某建筑物合法性的函》予以反驳。与其他证据相互印证，能够认定涉案建筑系非法建筑。

（二）贾某某请求宽甸县综合执法局赔偿没有事实和法律依据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，贾某某请求赔偿的前提是合法权益受到损害，而被拆迁的是非法建筑，即使行政行为存在违法之处，该行为也不可能给贾某某造成损失。请求维持丹东中院（2015）丹行终字第00068号行政判决。

再审阶段，双方当事人均未提交新证据。

丹东中院根据本案的现有证据认定以下事实：贾某某将宽甸县综合执法局拆除的建筑材料清理完毕，未作保留，目前拆除的建筑材料已不存在。其余事实与原一、二审一致。

认定上述事实的证据有，房屋产权证、土地使用证、申请书、保证金收据、规划许可通知书、设计图纸、听证申请书、购买建筑材料收据发票、《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》《建筑合法性证明》、证人证言等材料，业经一、二审法院开庭质证和丹东中院再审审查，具有证明效力，法院予以确认。

丹东中院再审认为，依据行政强制法第十七条第二款，城乡规划法第四十条、第六十六条、第六十八条，辽宁省人民政府辽政（2012）340号文件、丹东市机构编制委员会办公室丹编办（2004）9号文件《关于成立宽甸满族自治县城市管理综合执法局的批复》，宽甸县综合执法局具有作出被诉具体行政行为的职权。对于涉诉案件的处理，宽甸县综合执法局先后作出了《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》。2013年8月9日，宽甸县综合执法局作出《行政处罚告知书》，告知拟作出限期拆除的行政处罚，并告知贾某某三日内有向其提出陈述、申辩或要求组织听证的权利。2013年8月12日，宽甸县综合执法局作出《行政处罚决定书》，此时，贾某某申请陈述、申辩或听证权利期限尚未届满。《行政处罚决定书》作出后，在法定申请复议或提起行政诉讼期间未届满时，宽甸县综合执法局又于同年8月19日即实施了强制拆除行为，剥夺了贾某某申请复议和提起行政诉讼的权利。因此，上述两个行政行为在程序上均存在瑕疵和违法之处。

关于贾某某修建涉案房屋的合法性问题，本案诉讼期间，宽甸县综合执法局提交了由宽甸满族自治县住房和城乡建设局于2014年7月24日出具的《关于认定贾某某建筑物合法性的函》，该函证明，除审批内容及原有房屋外，贾某某存在一层南侧扩建16m2、西侧扩建8m2及新建二层彩钢房111.93m2，未经规划部门批准。根据该函的内容，可以认定贾某某未按批复图纸施工，一层存在扩建，并在原有房屋上新建了111.93m2彩钢房，属违法建筑。虽然该函系宽甸县综合执法局在诉讼期间提供，但系针对贾某某在诉讼过程中提出的新主张提供的反驳意见，且经原审法院准许，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十八条规定“有下列情形的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据：……（二）原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。”该函应作为本案定案依据。

关于贾某某的损失应否予以赔偿的问题，行政诉讼法第六十八条规定，行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律规定的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。根据上述法律规定，请求行政赔偿的前提应是贾某某的合法权益受到损害，即使被诉行政行为存在程序违法之处，但因贾某某被强制拆除的系违法建筑，故其请求宽甸县综合执法局赔偿损失无事实根据和法律依据。

关于宽甸县综合执法局在拆除涉案房屋时是否造成材料损坏的问题，贾某某是在未经相关管理部门批准的情况下，在原房屋的基础上扩建和新建了建筑物，原房屋是证照齐全的合法建筑。因此，拆除非法建筑时，必须保证合法建筑的完整性，基于上述原因，客观上限制了粗野和破坏性的不当拆除方式，现被拆除的建筑材料已被贾某某清理完毕，标的物已灭失，无法证明宽甸县综合执法局拆除非法建筑时，有损坏建筑材料的行为。故贾某某再审请求无事实和法律依据，法院不予支持。

2017年10月25日，本案经法院审判委员会讨论决定，丹东中院依照行政诉讼法第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条的规定，作出（2017）辽06行再2号行政判决书，判决维持丹东中院（2015）丹行终字第00068号行政判决。