中华人民共和国行政处罚法解释与案例分析

上诉人衡阳市甲市场管理中心（简称甲市场）、衡阳市城乡规划局（简称衡阳市规划局）因与被上诉人衡阳市人民政府（简称衡阳市政府）、衡阳市雁峰区人民政府（简称雁峰区政府）规划行政处罚一案，不服衡阳市中级人民法院（2016）湘04行初10号行政判决，向湖南省高级人民法院（简称湖南高院）提起上诉。湖南高院受理本案后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。

衡阳市中级人民法院经审理查明：2002年，为取缔衡阳市雁峰区仙姬巷和爱民路两马路市场，经衡阳市商业贸易发展局批复同意，建设室内甲市场。市场因租赁房屋的面积不能满足经营需要，甲市场经书面报告雁峰区政府建设局批准同意，将经营场地附近两块堆满垃圾的空地清理出来用于摆放摊位。2009年，为创建文明城市改善人民群众的现实利益问题，衡阳市政府组织开展了全市“四场一厕”提质改造工程，并颁布了《衡阳市“农贸市场建设提质工程”建设标准》。甲市场按照雁峰区政府制定的《雁峰区农贸市场建设提质工程实施方案》，制作了市场改造设计方案（包括设计图纸），上报市区商务局审核合格后，自筹资金按照设计方案完成提质改造工程，市场的棚厂构造由原来的砖木结构改成钢构件。2014年5月后，一份署名《关于消除消防隐患打通爱民路“生命通道”的报告》经雁峰区政府先后转送雁峰区公安消防大队及衡阳市规划局，该“报告”后又经衡阳市政府转送衡阳市公安消防支队。消防部门的回复意见指出了甲市场在消防安全方面存在的几个问题，对“报告”提及的“消防通道”问题，说明由于一栋闲置二层建筑，市场与爱民安居苑之间的空地，不能作为消防通道或人行通道使用，建议雁峰区政府组织区规划等有关部门依法对爱民路农贸市场的违法建筑进行整治。衡阳市规划局回复意见认为，甲市场搭建的棚厂虽经雁峰区政府同意，但未经城乡规划部门批准，其行为违反了城乡规划法第四十条、六十四条等规定属违法建设，建议雁峰区政府按消防部门意见整改到位。而后雁峰区政府发布了《雁峰区人民政府关于拆除甲市场西面、北面突出搭建棚厂打通生命消防通道的通告》，甲市场对通告不服，向衡阳市政府提起行政复议，复议期间，雁峰区政府于2014年12月15日主动撤销了上述通告。2014年12月22日，衡阳市城市管理委员会办公室分别向雁峰区政府和衡阳市规划局发出交办函，以甲市场雨棚扭曲变形，存在安全隐患为由，要求尽快调查处理。2015年1月19日，衡阳市规划局雁峰规划分局（简称雁峰规划分局）向甲市场发出《自行拆除违法建设通知书》，限十五日内自行拆除市场西、北面搭建钢棚。逾期不履行，将由建设工程所在地县级以上人民政府责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。次日，雁峰规划分局向雁峰区政府出具《关于对甲市场违法搭建钢棚下达法律文书的情况汇报》，称根据雁峰区公安消防大队对甲市场存在安全隐患的意见，已对甲市场下达《自行拆除违法建设通知书》，请雁峰区政府责令相关部门组织联合执法拆除搭建的钢棚。同年2月13日，雁峰区政府根据雁峰规划分局作出的《自行拆除违法建设通知书》及其请求雁峰区政府组织联合执法的意见，组织人员强制拆除了甲市场的钢棚。

另查明，甲市场执行事务合伙人王某某于2017年2月病故，经其他合伙人推荐，由王某某之妻谭某某担任该市场管理中心执行事务合伙人。

衡阳市中级人民法院经审理认为：城乡规划法和行政强制法对非法建设问题的行政管辖权及行政强制执行程序作了明确规定，城乡规划主管部门及县以上地方人民政府应当依照法律规定履行职责，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。本案诉辩的焦点问题是，衡阳市政府城市管理委员会下发函件的行为是否具有可诉性；雁峰规划分局作出的《自行拆除违法建设通知书》是否合法；雁峰区政府强制拆除钢棚的行为是否合法。根据查证的案件事实，衡阳市城市管理委员会（下称衡阳市城管委）系衡阳市政府成立的临时机构，负责对衡阳市城区城市管理工作进行监督、指导。2014年12月22日，衡阳市城管委下达的甲市场问题的〔2014〕104号函件；2015年1月12日市城管委下达的《衡阳市城市管理委员会第七次会议交办清单》第六项“甲市场雨棚及围墙破损等安全隐患问题”的行为，是行政机关内部上下级间的工作督导，其意见对行政管理相对人没有法律效力。故衡阳市城管委的行政行为不属于行政案件的审理范围，甲市场对衡阳市政府提起的诉讼应予驳回。行政强制法第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出”。雁峰规划分局向甲市场发出的《自行拆除违法建设通知书》，即该条文表述的是催告文书。城乡规划法第六十六条第（三）项规定“临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除”。该法条规定的对违法建筑有行政管理权的部门是所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门，雁峰规划分局是衡阳市规划局的内设机构，不具备行政主体资格，其作出《自行拆除违法建设通知书》的行政行为明显违法。由于涉案钢棚已被拆除，甲市场请求撤销《自行拆除违法建设通知书》，因不具有可撤销的内容，依法不予支持。行政强制法第三十七条、四十四条规定，行政机关拆除违法建设在送达《自行拆除违法建设通知书》后，还需作出强制执行决定及公告，且均需以书面形式作出。雁峰规划分局尚未作出强制执行决定，却在给雁峰区政府的报告中提出请求雁峰区政府责令有关部门强制拆除甲市场钢棚的意见，该意见违反了行政强制法有关强制执行程序的规定。雁峰区政府依据雁峰规划分局作出的《自行拆除违法建设通知书》及请求意见，组织强制拆除甲市场钢棚，其责任应由雁峰规划分局主管部门衡阳市规划局承担。故甲市场请求确认雁峰区政府组织拆除钢棚的行为违法，并予以恢复的理由不能成立。依照行政诉讼法第六十九条、第七十四条第二款（一）项，城乡规划法第六十六条，行政强制法第三十五条、第三十七条、第四十四条之规定，判决衡阳市城乡规划局对衡阳市甲市场管理中心作出的《自行拆除违法建设通知书》，并书面请求衡阳市雁峰区人民政府责令相关部门组织联合执法对甲市场搭建的钢棚予以拆除的行政行为违法；责令衡阳市城乡规划局于本判决生效后60日内，根据城乡规划法的规定，对拆除甲市场钢棚的行政强制行为采取补救措施；驳回衡阳市甲市场管理中心其他诉讼请求。案件受理费50元，由衡阳市城乡规划局负担。

甲市场不服原审判决，提起上诉称：1.雁峰区政府对明显无效的法律文书仍予执行，雁峰区政府应承担相应责任。2.实际实施强制拆除行为的是雁峰区政府，一审判决将后果转嫁到规划部门，对象错误。综上，原审法院认定事实错误，适用法律错误，请求依法改判。

衡阳市规划局不服原审判决，提起上诉称：1.一审法院已经查明涉案钢棚未申请办理规划报批手续，未取得规划许可，属违法建筑，且消防上存在安全隐患。但一审法院认定的事实与查明的事实自相矛盾，明显事实不清。2.一审判决明显错误：（1）未具体指出适用城乡规划法的具体条款；（2）实施拆除钢棚行为的并非衡阳市规划局。（3）甲市场搭建的钢棚不仅违法且存在安全隐患，依法应当拆除。一审判决对被拆除钢棚采取补救措施与城乡规划法相悖，是对其他人民生命财产安全不负责任的表现。（4）“采取补救措施”的判决结果令人无所适从。综上，一审判决认定事实不清，结果明显错误。请求二审法院依法改判。

衡阳市政府未作出书面答辩意见。

雁峰区政府答辩称：1.甲市场搭建的钢棚未经衡阳市规划局许可，属于违法建筑。2.答辩人根据城乡规划法第六十六条第三项强制执行合法。3.答辩人作出的是实施行为，未作出新的行政行为，依法实施行为不可诉。4.违法建筑被拆除无需采取补救措施，甲市场请求恢复原状没有法律依据。综上，答辩人作出的行政行为合法合理。请求驳回甲市场的诉讼请求。(www.xing528.com)

双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送湖南高院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。

湖南高院另查明，2014年6月18日，雁峰区公安消防大队就雁峰区政府转来的甲市场周边居民代表向市长提交的《关于消除消防隐患打通爱民路“生命通道”的报告》作出《关于爱民路农贸市场存在消防安全隐患情况的报告》，其中指出“爱民农贸市场所在建筑西面与一栋两层住宅相邻而建，无防火间距；与北面一高层建筑（爱民安居苑）防火间距不足13米。不符合《建筑设计防火规范》5.2.1条之规定。”

二审查明的其他事实与一审认定的案件事实无异。

湖南高院认为：根据城乡规划法第十一条第二款及第六十六条之规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。建设单位或者个人未经批准进行临时建设，或未按照批准内容进行临时建设，或临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款。因此，本案中，雁峰规划分局是衡阳市规划局的派出机构，不具备行政主体资格，雁峰规划分局以自己的名义作出的《自行拆除违法建设通知书》因不符合上述法律规定，应认定为违法行为。雁峰区政府依据雁峰规划分局作出的《自行拆除违法建设通知书》及请求意见，组织强制拆除甲市场钢棚，亦缺乏法律依据，应认定为违法行为。同时，甲市场搭建的涉案钢棚因不符合《建筑设计防火规范》5.2.1条之规定，存在消防隐患，损害了周边居民的合法权益，故对甲市场提出的“恢复原状”的请求不应予支持，原审判决对“拆除甲市场钢棚的行政强制行为采取补救措施”缺乏事实和法律依据，应予纠正。

综上，上诉人甲市场和衡阳市规划局提出的上诉理由部分成立，应予以支持。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误。

2017年11月30日，湖南高院依照行政诉讼法第八十九条第一款第（二）项之规定，作出（2017）湘行终742号行政判决书，判决撤销衡阳市中级人民法院（2016）湘04行初10号行政判决；确认衡阳市城乡规划局雁峰规划分局作出的衡规自拆字〔2015〕第032号《自行拆除违法建设通知书》违法；确认衡阳市雁峰区人民政府责令相关部门对甲市场搭建的钢棚予以拆除的行政行为违法；驳回衡阳市甲市场管理中心其他诉讼请求。一、二审案件受理费共计人民币100元，由衡阳市城乡规划局、衡阳市雁峰区人民政府共同负担。