证据不足适用法律错误案例：《行政处罚法》典型案例分析

再审被申请人（原审原告）蒋某某与再审申请人（原审被告）永州市冷水滩区城市管理行政执法局（简称冷区城管局）行政处罚一案，经湖南省永州市零陵区人民法院（简称零陵区法院）2017年2月22日作出（2016）湘1102行初135号行政判决，双方收到判决书后在法定期限内均未上诉，判决现已发生法律效力。后冷区城管局对该判决不服，向永州市中级人民法院申请再审。永州市中级人民法院于2017年10月30日作出（2017）湘11行申2号行政裁定，指令零陵区法院对本案进行再审。零陵区法院依法另行组成合议庭，于2018年1月3日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

零陵区法院原审查明：2015年3月25日，冷区城管局对蒋某某在原永州市冷水滩区珊瑚乡忠烈村岭头组所建房屋因未取得建设工程规划许可证决定立案查处。冷区城管局立案后，先后向永州市国土资源局冷水滩分局、永州市住房和城乡规划建设局发出《关于对宋某、唐某某等15人所建房屋用地性质是否合法、定性的函》。2015年5月18日，永州市国土资源局冷水滩分局向冷区城管局复函并附永州大市场项目批准文书调查情况明细表，确定蒋某某持有的该房屋的集体土地使用证不属于本宗地文书，文书无效。2015年5月21日，永州市住房和城乡规划建设局向冷区城管局发出永住建函〔2015〕168号《关于对宋某等十五人所建房屋及构筑物进行规划定性的复函》，认定该房屋未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑。2016年7月4日，永州大市场项目协调指挥部给永州市房产局发出《关于撤销蒋某某、王某某的永房权证冷字第710008312号房产证的报告》，要求撤销蒋某某和王某某共有的房产证。2016年9月13日，永州市房产局作出《关于撤销蒋某某和王某某房屋登记的决定书》，决定撤销为蒋某某、王某某办理的房屋初始登记并公告永房权证冷第710008310和710008312号《房屋所有权证》作废。2016年10月19日，冷区城管局向蒋某某发出听证告知书。2016年10月25日，冷区城管局在该单位3楼会议室举行了听证会。2016年11月7日，冷区城管局作出冷城管罚字（2016）第0119号行政处罚决定书，认定蒋某某于1997年至2014年间，在未取得《建设规划许可证》的情况下，擅自在冷水滩区忠烈村岭头组修建房屋，其行为违反了城市规划法第三十二条、城乡规划法第四十条，依据城市规划法第四十条、城乡规划法第六十四条，对被处罚人作出限期拆除的行政处罚决定。蒋某某不服，因此于2016年11月18日向零陵区法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销该限期拆除行政处罚决定。

原审另查明：蒋某某原系湖南省永州市冷水滩区珊瑚乡忠烈村岭头组的祖居农村居民，1999年1月1日因农转非将户口迁往湖南省永州市冷水滩区凤凰园梧桐路居委会后王家组。1992年11月15日，蒋某某、王某某取得了原永州市冷水滩区国土管理局颁发的冷集建（92）字第05-02-01-50号《集体土地建设用地使用证》。1992年当年，蒋某某、王某某在忠烈村岭头组共同建成了一栋2层的楼房，其中建筑面积为227.29㎡，套内建筑面积为223.33㎡。2010年8月6日，蒋某某、王某某到永州市房产局办理了永房权证冷字第710008310号和第710008312号《房屋所有权证》。

零陵区法院原审认为：蒋某某与王某某于1992年11月15日已经到原永州市冷水滩区国土管理局办理了《集体土地建设用地使用证》，并于同年在原永州市冷水滩区珊瑚乡忠烈村岭头组农村集体土地的区域内将房屋建成，并不是城市规划的区域，不受1990年4月1日起施行2008年1月1日废止的城市规划法调整。城乡规划法是2008年1月1日起施行的，而此时蒋某某的房屋早已建好并居住多年，该法并没有溯及既往的条款规定和法律效力，亦不适用该房屋。冷区城管局对蒋某某作出的行政处罚决定，依据的事实主要是永州市国土资源局冷水滩分局、永州市住房和城乡规划建设局分别给冷区城管局的两个复函，因该两个复函并非行政机关已经发生法律效力的行政处理决定书，也不是行政机关的规范性文件，且没有告知利害关系人蒋某某相应的听证权、申辩权、申请行政复议权和提起行政诉讼的权利，因而对蒋某某不具有相应的法律效力。因此，冷区城管局对蒋某某作出的限期拆除房屋的行政处罚决定，认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，且对涉案房屋的共有权人王某某没有在行政处罚决定书中一并作出处理，属于明显不当，根据行政诉讼法第七十条的规定，判决撤销冷区城管局作出冷城管罚字（2016）第0119号行政处罚决定书。

冷区城管局申请再审称：原审认定事实存在严重错误，主要表现在：1.原审法院查明“蒋某某原系湖南省永州市冷水滩区珊瑚乡忠烈村岭头组的祖居农村居民”不符合事实。蒋某某从1992年至今一直是梧桐社区（原白竹亭村）后王家组成员，并不是忠烈村岭头组居民，有原岭头组组长唐某某以及2007年担任忠烈村秘书的郭某某的笔录及永州市国土资源局档案室蒋某某的《集体土地建设用地使用权登记卡》（用地位置在珊瑚乡白竹亭村后王家组）。上述事实显然反证了原审所查明的事实错误。2.原审法院查明“1992年当年，蒋某某、王某某在忠烈村岭头组共同建成了一栋2层的楼房”也不符合事实。蒋某某于1992年6月21日以珊瑚乡白竹亭村后王家组的集体组织经济成员身份向原冷水滩市人民政府申请了《集体土地建设用地使用权》（申请审批表编号为：05-01-04-28），不可能同年又在忠烈村岭头组合法获得集体土地兴建房屋，且经办人是同一人张某某，况且签署意见笔迹明显不同，这显然不合逻辑。另忠烈村岭头组的原组长唐某某、组民赵某某、屈某某及村秘书郭某某的笔录均能证实蒋某某的房屋是在征地后修建的，即2004年12月以后修建的；第三、根据1996年航拍图、2005年初征地图，本房屋均不存在直到2007年航拍图才显示该房屋的存在，显然蒋某某的房屋不是1992年修建的。3.蒋某某、王某某取得的原永州市冷水滩区国土管理局颁发的冷集建（92）字第05-02-01-50号《集体土地建设用地使用证》是伪造的，经永州市国土资源局冷水滩分局核实会审意见后判意见为无效，上述房屋也未取得《建设工程规划许可证》，属违法建设。综上，蒋某某不是忠烈村岭头组的祖居农村居民，房屋也不是在1992年修建的。故原审认定事实存在严重错误，恳请再审查明案件事实，依法驳回被申请人（原审原告）蒋某某的诉讼请求。

蒋某某提交意见称，1.本案再审申请不符合行政诉讼法第九十一条规定的“应当再审”的八种法定情形之一；2.冷区城管局的行政行为明显不合法。第一，在本案中冷区城管局认定事实的依据是永州市国土资源局冷水滩分局和永州市住建局的两个复函，而该两个复函并不是规范性文件也没有送达给他，不具有认定效力；第二，处罚决定书认定“蒋某某在1997年至2014年间建房”，时间跨度长达17年，明显属于认定事实不清；第三，冷区城管局认为本案的《集体土地建设用地使用证》是伪造的，却没有提供有效证据予以证实；第四，蒋某某的户口因农转非于1999年1月1日才迁到王家组，之前的户口一直属于岭头组，具体要以公安部门的人口登记卡为准；第五，永州市房产局的《关于撤销蒋某某和王某某房屋登记的决定书》已经被冷水滩区法院生效判决书撤销；第六，冷区城管局作出被诉行政行为时，同时适用城市规划法和城乡规划法两部性质相同，生效时间不一样的法律，明显属于适用法律错误。综上，原审认定冷区城管局的行政行为不合法并判决撤销该处罚决定是正确的，故恳请法院再审后，依法维持原审判决。

第三人王某某的意见与被申请人（原审原告）蒋某某一致

再审被申请人（原审原告）蒋某某为支持其诉讼请求，在原审时向法院提交了如下证据：

证据一、冷城管罚字（2016）第0119号行政处罚决定书，证据二、冷集建（92）字第05-02-01-50号集体土地建设用地使用证，欲证实蒋某某于1992年取得集体土地建设用地使用证；证据三、地籍档案，欲证实蒋某某办理集体土地建设用地所需的地籍档案资料；证据四、永房证冷字第710008310、312号房屋所有权证，证据五、珊瑚乡忠烈村岭头组和忠烈村委会的证明；证据六、2015年5月8日永州市国土资源局冷水滩分局批准文书调查情况；证据七、2015年5月18日的关于对宋某、唐某某等十五人所建房屋及构筑物定性的函；证据八、永住建函（2015）168号复函；证据九、王某某的户口簿；证据十、永州市冷水滩区人民法院的受理案件通知书及诉讼费收费收款收据；证据十一、永州市冷水滩区人民检察院不起诉决定书。上述证据用以证明诉争房屋系蒋某某和王某某依法申请取得冷集建（92）字第05-02-01-5C号集体土地使用证后，于1992年在原珊瑚乡忠烈村岭头组的宅基地上合法修建的。用地面积121平方米，建筑面积227.29平方米，并于2010年8月6日在永州市房产局申请取得永房证冷字第710008310、312号房屋所有权证，被诉的限期拆除行政处罚不合法。

再审时，再审被申请人（原审原告）蒋某某又向法院提交了如下证据：

证据一、常住人口登记卡、永州市冷水滩区上岭桥镇团结村村民委员会和冷水滩区梧桐街道梧桐路居委会、唐爱明出具的证明三份；证据二、（2017）湘1103行初15号行政判决书，证实房产部门撤销蒋某某房屋所有权的决定已经被生效判决撤销；证据三、蒋某某与胡某某的结婚证；证据四、宗地图及2007年航拍图。用以证实原审查明事实与客观事实一致。

冷区城管局为支持其抗辩主张，在原审法定期限内向法院提交了如下证据：证据一、永州市冷水滩区人民政府办公室文件（冷政办发〔2015〕49号）；证据二、国土局回复及原告身份证；证据三、住建局定性函；证据四、永州市房产局决定书；证据五、立案审批表、调查笔录、现场勘验图及笔录、调查结案报告、预处罚告知书及送达回证、听证通知书、蒋某某听证申请书、听证笔录、听证审批表、处罚决定书及送达回证、强制拆除催告书及送达回证。用以证实其具有作出被诉限期拆除处罚决定的职权，被诉的限期拆除处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，行政程序合法，即被诉被诉限期拆除处罚决定是合法的。

再审时，冷区城管局又提交了如下证据：一、蒋某某的户籍资料；二、人民调解调查记录；三、证明；四、集体土地建设用地使用证；五、永州市白竹亭大道房屋拆迁补偿协议书；六、永州市人民政府关于征用土地的公告；七、征收图；八、1996年12月、2004年12月及2006年12月的航拍图、测绘图纸和委托书；九、冷水滩区上岭桥镇仁湾村14组农村土地承包经营权确权登记公示签字表。上述证据用以证实，原审对事实认定错误，蒋某某不是湖南省永州市冷水滩区珊瑚乡忠烈村岭头组的祖居居民，蒋某某于1992年6月21日以珊瑚乡白竹亭村后王家组的居民身份向原冷水滩市人民政府申请取得了《集体土地建设用地使用证》（申请审批表编号为05-01-04-28），并在该组建成房屋，后该房屋在2005年5月21日被依法征收，蒋某某依法获得了征收补偿。根据土地管理法对农村村民“一户一宅”的法律规定，蒋某某不可能在珊瑚乡忠烈村岭头组合法获得宅基地建设房屋，另蒋某某至今仍在上岭桥镇团结村十四组享有生产承包经营权。诉争房屋并非于1992年建成，在1996年12月、2004年12月的航拍图上该房屋未出现，2006年12月的航拍图才出现。2005年永州市人民政府发布征用土地的公告及征地范围（该房屋位于征地范围内）后，蒋某某和王某某也未就该房屋办理补偿登记，该房屋应系征地后修建。

第三人王某某未向法院提交任何证据。

经再审庭审质证，双方的质证意见如下：

蒋某某对冷区城管局在原审时提交的证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为冷区城管局没有尊重历史和客观事实，仅凭规划部门和建设部门的函就作出处罚是违法的，住建局的定性函不是规范性的文件，也没有送达给原告，同时没有告知他申请行政复议和向人民法院提起诉讼的权利，对他不具有任何法律效力。对冷区城管局在再审时提交的证据，认为不属于法律规定的“新证据”，不予质证。

冷区城管局对蒋某某在原审提交的证据发表质证意见如下：证据一的真实性、证明目的无异议；对证据二、三、四的真实性有异议，已被撤销；对证据五的真实性有异议，蒋某某的户口是永州市冷水滩区梧桐村后王家组；对证据六、七、八的真实性无异议，对证明目的有异议，认为国土局调查的情况是认可的，住建局对原告的房屋已经定性为违法建筑；对证据九的真实性无异议，但该证据与本案无关；对证据十，认为其证据一并不能证实原告一定胜诉，而房产局作出的处理决定书已经发生法律效力，证据十一与本案无关。(https://www.xing528.com)

冷区城管局对蒋某某在再审提交的证据发表质证意见如下：常住人口登记卡及三份证明均不能证实蒋某某曾系原珊瑚乡忠烈村岭头组的经济组织成员，对（2017）湘1103行初15号行政判决书真实性无异议，但该判决系蒋某某提交伪造的证据，导致法院认定产生偏差，本次诉讼中应予纠正。对于结婚证真实性无异议，就算蒋某某所述属实，根据国家一户一宅的规定，蒋某某也不能在两个不同的集体组织都取得宅基地使用权；对2007年的航拍图，因未提供出处，对其合法性有异议，宗地图不能达到其证明目的。

第三人对蒋某某提交的证据均无异议，对冷区城管局提交的证据质证意见与蒋某某对冷区城管局的质证意见一致。

法院依职权进行调取证据如下：证据一、原零陵县阳山观仁湾生产大队弓塘边一生产队的人口普查底表及原零陵县珊瑚公社忠烈生产大队岭头生产队的手工汇总过录表；证据二、赵某某、唐某某、傅某某、李某某四人的证人证言。上述证据显示蒋某某在1982年的身份信息登记在仁湾生产大队弓塘边一生产队（现永州市冷水滩区上岭桥镇团结村十四村民小组），不在珊瑚公社忠烈生产大队岭头生产队（现永州市冷水滩区下河线社区岭头居民小组）。原审查明的“原告蒋某某原系湖南省永州市冷水滩区珊瑚乡忠烈村岭头组的祖居农村居民”和“1992年当年，蒋某某、王某某在忠烈村岭头组共同建成了一栋2层的楼房”与客观事实不符。

蒋某某对上述证据发表的意见为：证人证言有些不属实，证人对他的情况不清楚，另本案只对行政行为的合法性进行审查，上述证据与本案无关。

冷区城管局对上述证据无意见。

王某某的意见与蒋某某一致。

对于本案的证据，法院经审查，依法认证如下：

对于蒋某某原审中提供的十一份证据：证据一冷区城管局及王某某质证后无异议，依法予以采信；证据二、三、四，盖有相关行政机关的公章，在未被撤销前应确定为有效证据；证据五证明的蒋某某与王某某系珊瑚乡岭头组祖居村民与法院查明的不一致，不予采信；证据六、七、八、十的真实、合法，与本案有关联，予以采信为有效证据，证据九、十一与本案无关联性，不予采信。对于蒋某某再审时提交的四份证据：证据一、二、三及证据四的宗地图来源真实合法，但不足以达到证实原审查明事实与客观事实一致的证明目的。证据四的航拍图未提供合法来源，不予采信。

对于冷区城管局原审中提交的五份证据，来源真实合法，且与本案有关联性，依法予以采信。对冷区城管局再审时又提交的九份证据，均系冷区城管局作出被诉限期拆除的处罚决定后取得，不能作为证实本案被诉限期拆除处罚决定合法性的证据。

对于法院调取的证据，客观、真实、合法，能证实原审查明的“原告蒋某某原系湖南省永州市冷水滩区珊瑚乡忠烈村岭头组的祖居农村居民”和“1992年当年，蒋某某、王某某在忠烈村岭头组共同建成了一栋2层的楼房”与客观事实不符。

法院再审查明事实如下：2015年3月25日，冷区城管局对蒋某某在冷水滩区忠烈村岭头组的房屋是否取得建设工程规划许可证决定立案查处。冷区城管局立案后，向永州市国土资源局冷水滩分局、永州市住房和城乡规划建设局发出《关于对宋某、唐某某等15人所建房屋用地性质是否合法、定性的函》。2015年5月18日，永州市国土资源局冷水滩分局向被告出具了书面回复并附永州大市场项目批准文书调查情况明细表，该明细表上注明蒋某某所提交的“集体土地证”载明其所建房屋的发证日期为1992年5月，实际占地建筑面积为16㎡×2层，建房位置为本村组，情况说明为不属于本宗地文书，会审意见为无效。2015年5月21日，永州市住房和城乡规划建设局向被告冷水滩城管执法局发出永住建函〔2015〕168号《关于对宋某等十五人所建房屋及构筑物进行规划定性的复函》，认定蒋某某在冷水滩区忠烈村岭头组所建房屋在永州综合大市场征收范围内，未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑。2016年7月4日，永州大市场项目协调指挥部给永州市房产局发出《关于撤销蒋某某、王某某的永房权证冷字第710008312号房产证的报告》要求撤销蒋某某和王某某共有的房产证。2016年9月13日，永州市房产局作出《关于撤销蒋某某和王某某房屋登记的决定书》，决定的内容是：1.撤销为蒋某某、王某某办理的房屋初始登记；2.收回为蒋某某、王某某办理的永房权证冷字第710008310和710008312号《房屋所有权证》，并公告其作废。2016年10月9日，冷区城管局对蒋某某作出行政与处罚听证告知书，拟作出限期拆除的预行政处罚决定，并告知了蒋某某陈述、申辩和要求听证的权利。蒋某某对预处罚听证告知书有异议，于2016年10月11日书面申请听证。2016年10月19日，冷区城管局向蒋某某发出听证告知书。2016年10月25日，冷区城管局在该局3楼会议室举行了听证会。2016年11月7日，冷区城管局作出冷城管罚字（2016）第0119号行政处罚决定书，认定蒋某某于1997年至2014年间，在未取得《建设规划许可证》的情况下，擅自在冷水滩区忠烈村岭头组修建房屋，其行为违反了城市规划法第三十二条、城乡规划法第四十条，依据城市规划法第四十条、城乡规划法第六十四条，对蒋某某作出限期拆除的行政处罚决定。蒋某某不服，于2016年11月18日向法院提起原审诉讼，请求判决撤销冷区城管局的限期拆除决定。

永房权证冷水滩字第710008310和710008312号《房屋所有权证》登记诉争房屋系蒋某某与王某某共同共有，二人对永州市房产局2016年9月13日作出的《关于撤销蒋某某和王某某房屋登记的决定书》不服，向永州市人民政府提起行政复议。2016年12月29日，永州市人民政府作出了永政复决字（2016）91号《行政复议决定书》，维持了永州市房产局《关于撤销蒋某某和王某某房屋登记的决定书》，二人对永州市房产局《关于撤销蒋某某和王某某房屋登记的决定书》和永州市人民政府作出的永政复决字（2016）91号《行政复议决定书》均不服，于2017年1月18日向永州市冷水滩区人民法院提起行政诉讼，永州市冷水滩区人民法院于2017年7月31日作出（2017）湘1103行初15号行政判决，撤销了永州市房产局2016年9月13日作出的《关于撤销蒋某某和王某某房屋登记的决定书》及永州市人民政府作出的永政复决字（2016）91号《行政复议决定书》。

法院再审认为：再审应当围绕再审请求和被诉行政行为的合法性进行。

对于冷区城管局认为原审法院查明“蒋某某原系湖南省永州市冷水滩区珊瑚乡忠烈村岭头组的祖居农村居民”和“1992年当年，蒋某某、王某某在忠烈村岭头组共同建成了一栋2层的楼房”是否属于认定事实不清、证据不足的问题。经法院再审查明，确与客观事实不符。另法院审查认定行政案件事实，应当遵循司法自限原则，即法院不得撇开行政机关所认定的事实，而直接对证据决定取舍或直接取证对案件事实加以认定，否则，必然导致司法权与行政权混淆的法律后果。本案中，原审对“蒋某某原系湖南省永州市冷水滩区珊瑚乡忠烈村岭头组的祖居农村居民”和“1992年当年，蒋某某、王某某在忠烈村岭头组共同建成了一栋2层的楼房”等事实的认定属于抛开行政行为认定的事实而重新确立一个新的事实，显然不当，再审时应予以纠正。

冷区城管局对蒋某某作出限期拆除的处罚决定是否合法。冷区城管局作出该处罚决定的事实依据是诉争房屋系未经规划许可的违法建筑，事实证据系永州市国土资源局冷水滩分局及永州市住房和城乡规划建设局给冷区城管局的两个复函，及永州市房产局作出的撤销房产证的决定。现蒋某某提交了涉案房屋的集体土地使用证及房产证，并提交了永州市冷水滩人民法院的行政判决书用以证实永州市房产局的撤销决定已被依法撤销，以证实其所有的涉案房屋系合法建筑。在上述两个权利证书均未被撤销的情况下，冷区城管局仅以两个复函不足以认定涉案房屋系违法建筑。另限期拆除的处罚决定认定诉争房屋系1997年至2014年间建成，时间跨度达17年之久，对事实的认定过于笼统和随意，具有不确定性，属事实认定不清。被诉的行政处罚决定同时适用了2008年1月1日废止的城市规划法第四十条和2008年1月1日实施的城乡规划法第六十四条的规定，法律适用明显错误。综上，冷区城管局在对蒋某某作出被诉的行政处罚决定时，对所认定的事实，未提供充分的事实证据予以证实，属主要证据不足，适用法律错误。再之诉争房屋产权登记系蒋某某与第三人王某某共同共有，但冷区城管局在作出被诉行政处罚决定时未告知第三人王某某，违反了法定程序。综上所述，本案被诉的行政处罚决定应当依法判决予以撤销。原判认定事实虽有瑕疵，但判决结果并无不当。

2018年3月15日，零陵区法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）、（三）项之规定，作出（2017）湘1102行再1号行政判决书，判决维持永州市零陵区人民法院（2016）湘1102行初135号行政判决。原审案件受理费50元，由再审申请人永州市冷水滩区城市管理行政执法局负担。