《中华人民共和国行政处罚法》实施失误导致土地管理案例被撤销

二审上诉人周某某与二审被上诉人霍邱县国土资源局国土资源行政处罚一案，安徽省六安市中级人民法院于2014年12月1日作出（2014）六行终字第00048号行政判决，已经发生法律效力。周某某不服该判决，向人民检察院申请监督，2016年8月17日，安徽省人民检察院作出皖检民（行）监〔2016〕34086行政抗诉书，向安徽省高级人民法院（简称安徽高院）提出抗诉。安徽高院于2017年3月2日作出〔2016〕皖行抗4号行政裁定，决定提审本案。法院依法组成合议庭，于2017年5月4日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院审理查明，案外人吴某某在霍邱县众兴镇众兴村塘梢队合法获取140平方米国有建设用地并进行了基础构建，2002年6月，周某某与吴某某就该案涉地块私自达成出让协议。2012年，周某某开始在该地块上构建二层房屋，占地面积56平方米，建筑面积112平方米。2012年10月23日，霍邱县国土资源局向周某某下达责令停止违法行为通知书。2013年1月14日，作出霍国地资监决（2013）003号行政处罚决定，后因认定土地性质错误，霍邱县国土资源局又撤销该行政处罚决定。2014年4月9日，霍邱县国土资源局以周某某私自买卖国有划拨土地建房构成非法转让土地和未经批准非法占地为由，依据土地管理法第七十六条第一款的规定，作出霍国土资监决〔2014〕025号行政处罚决定：责令退还非法占用的56平方米国有土地；没收在非法占用的土地新建的建筑物和其他设施。周某某不服该处罚决定，向霍邱县人民政府申请复议，2013年5月27日，霍邱县人民政府维持了国土局的该处罚决定。

一审法院认为，土地管理法第七十六规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。周某某购买他人国有土地，未经批准进行非法建房，其行为构成非法转让土地和违法占用土地行为，霍邱县国土资源局根据该法进行处罚并无不当。案经审判委员会讨论决定，依照行政诉讼法第五十四条第一项之规定，判决维持霍国土资监决〔2014〕025号行政处罚决定。案件受理费50元，由周某某负担。

周某某不服一审法院判决提起上诉，二审法院查明事实与一审相同。

二审法院认为，上诉人周某某与吴某某未经依法批准擅自买卖宅基地，并在涉案地块上建房的违法事实存在，其行为构成非法转让土地和违法占用土地行为。被上诉人霍邱县国土资源局适用土地管理法第七十六条的规定对上诉人进行处罚，符合法律规定。上诉人认为霍邱县国土资源局的处罚决定认定事实不清、适用法律错误且已超过处罚期限的理由，没有事实和法律依据。案经审判委员会讨论决定，依照行政诉讼法第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周某某负担。

周某某向人民检察院申请监督称，一、二审判决适用法律错误，本案应当适用土地管理法第七十三条和城市房地产管理法第三十九条第一款的处罚；申诉人与吴某某2002年6月25日就案涉地块达成转让协议，至霍邱县国土资源局2014年4月9日作出行政处罚决定，本案已超过行政处罚的二年期限，按照行政处罚法的相关规定，不应当再给予申诉人处罚。

安徽省人民检察院抗诉认为，原生效判决认定案件基本事实清楚，但适用法律错误。提出两点抗诉意见：其一，周某某与吴某某私自签订非法转让土地使用权协议，至霍邱县国土资源局发现之日，该违法行为持续状态达十年之久，没有超过法律规定的处罚期限，可以依法追究其法律责任。其二，周某某和吴某某没有经过有关部门批准，非法转让案涉土地的行为，应当适用土地管理法第七十三条规定予以处罚。故，六安市中级人民法院（2014）六行终字第00048号行政判决，属于适用法律错误。

安徽高院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。(www.xing528.com)

安徽高院认为，再审争议的焦点主要集中在两个方面：一是申请再审人的违法行为是否超过行政处罚的期限；二是案涉处罚适用的法律是否正确。

（一）关于案涉违法行为是否超过处罚期限问题。

本案系国土部门对私自转让国有建设土地使用权及违法建设房屋进行处罚而引发的诉讼，被处罚的违法对象有两个，一是未经批准擅自转让国有建设土地使用权的行为；另一个是在案涉土地上违法构建房屋的事实行为。这两个违法行为性质不同、产生的时间不同、处罚适用法律也有所不同，应当分别予以考量，才能正确辨别是否超过行政处罚的期限。

行政处罚法第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”2002年6月25日，周某某和案外人吴某某未经批准擅自转让案涉国有建设土地使用权，违反了法律的禁止性规定，至2013年1月14日霍邱县国土资源局对申请再审人进行处罚时（虽然该处罚决定因土地性质认定错误后被撤销并被重新作出的处罚决定所替代，但对霍邱县国土资源局查处该违法行为时间不受影响），该违法行为已超过十年。故，根据上述法律第一款的规定，不应再给予行政处罚。2012年5月，周某某未经审批在案涉土地上构建房屋，霍邱县国土资源局接受举报及时进行查处，至2013年1月14日作出处罚决定，该违法行为没有超过两年的处罚期限。另，违法建筑在没有经过依法处理前，处于继续违法状态，即使超过两年的期限，根据上述法律规定，亦应当给予行政处罚。但，周某某构建房屋，霍邱县国土资源局接受举报及时进行查处，至2013年1月14日作出处罚决定，该违法行为没有超过两年的处罚期限。另，违法建筑在没有经过依法处理前，处于继续违法状态，即使超过两年的期限，根据上述法律规定，亦应当给予行政处罚。

（二）关于本案法律适用选择问题。

土地管理法第七十三规定“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，案涉国有土地使用权系案外人吴某某合法取得，申请再审人与其私下达成转让协议，未按照法律规定办理过户登记等手续，违反了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》有关规定，构成非法转让土地，虽然已超过行政处罚的期限，但申请再审人在案涉土地上违法构建房屋没有超过处罚的期限，仍应当依照上述法律规定进行处罚。土地管理法第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本条处罚的对象是非法占用国有土地的行为，其前提是该国有土地使用权为国家所有，对已经合法取得国有土地使用权后进行非法转让行为并不适用。霍邱县国土资源局依据该条对周某某进行处罚，责令其退还非法占用的56平方米国有土地并没收在非法占用的土地新建的建筑物和其他设施，混淆了非法转让国有土地使用权和非法侵占国有土地的概念，该处罚决定适用法律错误，一、二审法院维持被申诉人的行政处罚错误，安徽省人民检察院的该项抗诉理由成立。

2017年6月27日，案经院审判专业委员会讨论决定，安徽高院依据行政诉讼法第七十条第（二）项，第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，作出（2017）皖行再2号行政判决书，判决撤销安徽省六安市中级人民法院（2014）六行终字第00048号判决；撤销安徽省霍邱县人民法院（2014）霍行初字第00017号判决。撤销霍邱县国土资源局2014年4月9日作出的霍国土资监决〔2014〕025号决定书。一、二审案件受理费100元，由霍邱县国土资源局负担。