上诉人甲公司因诉市规划局城市规划管理行政处罚决定一案，不服金昌市中级人民法院（2015）金中行初字第54号行政判决，向甘肃省高级人民法院（甘肃高院）提起上诉。甘肃高院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2009年4月21日，武威市人防办与甲公司签订《武威市文化广场地下人防商业城项目投资开发合同》。2010年6月10日，武威市发改委《关于武威市文化广场地下人防工程立项的批复》批准，武威市文化广场地下人防工程分二期实施，一期工程主要为广场南片新建地下人防工程项目，二期主要为蓝天宾馆、统办楼拆迁后新建地下人防工程和地上新建商业综合楼。2011年6月，文化广场人防工程建设中将原属军产的统办楼予以拆迁，武威市人防办负责实施拆迁工作并签订《拆迁补偿协议》。
2011年9月9日，甲公司申请办理文化广场人防工程配套项目（综合楼）选址手续，武威市规划局向甲公司出具《建设项目选址意见书》。2011年10月19日，根据武威市国土局《关于要求确定规划用途条件的函》（武国土资函〔2011〕204号），武威市规划局向市国土局出具该用地《规划条件通知书》（武市规建条〔2011〕96号），规划条件通知书确定该地块性质为商业用地、容积率4.84，建筑密度60%，建筑高度37米，武威市规划局对甲公司综合楼申报设计方案进行了审查。
2012年8月，甲公司在凉州区南大街开发建设综合楼项目，未办理土地、规划、建设、工程质监、消防、环保、人防等许可手续，擅自开挖地基，深度近10米，由于当时暴雨频发，雨水大量渗入基坑，护坡塌方，给基坑南侧住宅楼造成严重的安全隐患。2012年9月29日晚，武威市政府组织召开市安委会第四次全体会议，要求建设部门加强对建筑工地的安全监管，督促建设单位和施工单位对甲公司原文化广场南片建筑工地存在的安全隐患进行整改。之后，甲公司以消除安全隐患为名，进行基础施工。
2013年5月8日，武威市规划局在巡查时，发现甲公司未办理任何许可手续进行建设施工，为制止违法建设行为，武威市规划局依法向甲公司下发《违法建设停工通知书》（武市规停字〔2013〕第1号），责令其立即停止建设，并督促办理相关手续。但甲公司拒不停工，以有关部门要求消除安全隐患为由，继续施工，2013年10月底完成主体工程。该项目占地面积2 245.6平方米，总建筑面积16 076.32平方米（其中地上建筑面积11 824.21平方米，地下建筑面积4 252.11平方米），建筑层数10层局部退台，地下3层。
被告武威市规划局于2015年7月1日作出武市规罚字（2015）6号《行政处罚决定书》，认定甲公司于2013年5月8日，在凉州区南大街修建的综合楼项目，未经规划许可，擅自开工建设的违法行为，违反了城乡规划法第四十条的规定，属违法建设。根据城乡规划法第六十四条规定和武威市规划行政处罚自由裁量权执行标准，决定对甲公司作出如下处罚：对违法建设处以人民币贰佰零伍万柒仟捌佰元罚款。
被告武威市人民政府于2015年10月19日作出武政行复字〔2015〕4号《行政复议决定书》，市规划局作出的《行政处罚决定书》（武市规罚字〔2015〕6号）的行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。遂依据行政复议法第二十八条第一款第（一）项之规定：维持武威市规划局作出《行政处罚决定书》（武市规罚字〔2015〕6号）。
一审法院认为，人民法院审理行政案件，对被告作出的行政行为是否合法进行审查，即对被告在作出行政行为时案件事实认定是否清楚、证据是否确实充分，是否符合法定程序，适用法律、法规是否准确，是否超越职权，是否滥用职权，是否有无明显不当等方面进行审查。根据城乡规划法第十一条第二款之规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。被告是对本行政区域内的城乡规划进行管理的行政管理部门，具有依法查处城乡规划的行政主体资格。
根据法院查明的事实，原告未经依法批准，擅自开工建设的违法事实是清楚的，截止法庭调查结束之日，原告亦无法提供合法开工与用地等相关手续，该建设工程至今仍然属于违法建筑。
本案中，被告武威市规划局根据城乡规划法第四十条的规定，认定原告未申请办理建设工程规划许可证属擅自开工建设，属于违法建设。其根据城乡规划法第六十四条规定和武威市规划行政处罚自由裁量权执行标准，对原告作出的行政处罚适当。
综上所述，被告武威市规划局武市规罚字（2015）6号行政处罚决定书的基本事实清楚，适用法律正确，处理程序合法；被告武威市人民政府作出的武政行复字（2015）4号行政复议决定书认定的基本事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。依照行政诉讼法第六十九条之规定，判决驳回原告甲公司请求依法撤销被告武威市规划局武市规罚字（2015）6号行政处罚决定书和武威市人民政府武政行复字（2015）4号行政复议决定书的诉讼请求。
上诉人甲公司不服一审判决，上诉称：(www.xing528.com)
（一）上诉人的建设项目是经过相关部门审查批复的，不存在擅自修建的问题。上诉人自2009年4月21日开始与武威市人防办签订《武威市文化广场地下人防商业城项目投资开发合同》，2010年6月10日武威市发改委批准《关于武威市文化广场地下人防工程立项的批复》，武威市文化广场地下人防工程分二期实施，上述行为均系政府批准之后进行的。在此期间，上诉人给相关部门打报告请求办理相关许可，但由于相关部门相互推诿、扯皮，导致上诉人虽然花费了大量的人力、物力，但始终没有取得相关证件，这不是上诉人的过错。
（二）相关手续至今未能到位系相关职能部门故意拖延不办造成的，尤其是市国土局未按时办理土地手续。上诉人是根据市政府及市人防办协调签订了蓝天宾馆统办楼的拆迁协议，于2011年9月25日完成了原统办楼的全部拆迁工作。2011年9月5日上诉人向国土局递交了办理该宗土地用地手续的申请，市国土局于2011年10月11日给被上诉人是规划局发出《关于要求确定规划用途及条件的函》，市规划局于同年10月19日给上诉人办理了《规划条件通知书》，上诉人及人防办相关领导专门到市国土局多次协调解决该宗土地手续，但至今市国土局以开会研究为由搪塞未办理土地用地手续。
（三）上诉人建设施工完全是事出有因，不存在擅自施工建设的问题。由于土地用地手续一直未给予办理，致使其他手续亦无法办理，这完全是相关职能部门故意拖延不作为造成的。综上，该项目未能办理相关手续而施工不是上诉人人为造成的，被上诉人不顾案件的真实情况，在明知事实真相的情况下仍然作出处罚决定和复议决定，是对事实的否定，也是对上诉人合法权益的侵害。请求二审依法撤销一审判决，责令本案二被上诉人对其作出的两个行政行为予以撤销。
被上诉人市规划局答辩称，一审法院认定上诉人未取的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的情况下即动工修建，其违法建设行为事实清楚；上诉人称审批手续至今未办理是相关部门尤其是市国土局故意拖延造成的，主张撤销一审判决和市规划局作出的行政处罚决定不能成立。被上诉人执法调查查明，上诉人的违法建设行为客观存在。被上诉人在对上诉人作出行政处罚前依法向其告知陈述权和申辩权、听证权，程序合法；上诉人以消除安全隐患为由施工建设，主张撤销行政处罚决定不成立。上诉人未办理土地手续擅自进行建设，属违法行为，市国土局未办理土地手续不是上诉人请求撤销行政处罚的理由；消除安全隐患是违法者应负的法律责任但不能成为违法建设合法的理由。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确、处罚程序合法，符合法律规定，应予维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，应予驳回。
被上诉人市政府答辩称，答辩人作出的行政复议决定主体资格合法，程序符合法律法规的规定，查明事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。请求二审维持金昌市中级人民法院（2015）金中行初字第54号行政判决，驳回上诉人的上诉请求。
二审经审理查明，2013年5月8日，武威市规划局发现甲公司未办理任何许可手续进行建设施工，为了制止违法建设行为，武威市规划局向甲公司下发武市规停字〔2013〕第1号《违法建设停工通知书》，责令其立即停止建设，并督促办理相关手续。但甲公司并未停工，以有关部门要求消除安全隐患为由，继续施工直至2013年10月底完成了主体工程建设。2015年6月11日，被告武威市规划局向甲公司作出了行政处罚听证告知书并向其送达，甲公司拒绝签字。被告武威市规划局于2015年7月1日作出武市规罚字（2015）6号《行政处罚决定书》，认定甲公司于2013年5月8日，在凉州区南大街修建的综合楼项目，未经规划许可，擅自开工建设的违法行为，违反了城乡规划法第四十条的规定，属违法建设。根据城乡规划法第六十四条规定和武威市规划行政处罚自由裁量权执行标准，决定对违法建设处以人民币贰佰零伍万柒仟捌佰元罚款。
被告武威市人民政府于2015年10月19日作出武政行复字〔2015〕4号《行政复议决定书》，认定市规划局武市规罚字〔2015〕6号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。遂依据行政复议法第二十八条第一款第（一）项之规定：维持武威市规划局武市规罚字〔2015〕6号《行政处罚决定书》。2015年10月30日，甲公司遂向法院提起行政诉讼，请求依法撤销武市规罚字〔2015〕6号《行政处罚决定书》和武政行复字〔2015〕4号《行政复议决定书》。
另查明，二审审理期间，被上诉人市规划局提供一份2015年4月28日，甘肃新一工程咨询有限公司向武威市规划局出具询价证明，内容为：“我公司2013年度工程造价业务武威市城市城区框架及框剪结构综合楼项目单位约为1 550～1 850元/平方米（注：此价格为毛坯房价格，装饰只做门窗，不包括水暖电等安装工程），此价格参考2013年度所做的同类项目价格”。
甘肃高院认为，城乡规划法第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。被上诉人市规划局作为城乡规划行政主管部门，依法具有对武威市行政区划内城乡规划管理的法定职权，具备执法主体资格。
城乡规划法第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门……申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”建设部《工程造价企业管理办法》第二十二条规定：“工程造价咨询企业从事工程造价咨询业务，应当按照有关规定的要求出具造价成果文件。工程造价成果文件应当由工程造价咨询企业加盖有企业名称，资质等级等证书编号的执业印章并由执行咨询业务的注册造价工程师签字，加盖执法印章”。本案中，被上诉人市规划局作出的武市规罚字〔2015〕6号《行政处罚决定书》，对甲公司违法建设处以人民币205.78万元。被上诉人市规划局向法庭提交的《违法建设调查终结报告》中记载：“甲公司违法建设建筑面积16 076.32平方米，工程造价每平方米为1 600元（经向造价部门询价），罚款额按建设物单体工程造价8%计算，共计205.78万元。”被上诉人市规划局未向法庭提交符合上述法律规定的造价成果文件，其对上诉人违法建设工程处罚主要证据不足。被诉处罚决定适用的《武威市规划行政处罚自由裁量权执行标准》，未援引具体的条、款、项、目，属适用法律错误。据此，被上诉人市规划局作出的武市规罚字〔2015〕6号《行政处罚决定》主要证据不足，依法应予以撤销；被上诉人武威市人民政府作出武政行复字〔2015〕4号行政复议决定维持被上诉人市规划局武市规罚字〔2015〕6号《行政处罚决定》主要证据不足，应予撤销。一审判决认定事实不清，适用法律及裁判结果错误，依法应予纠正。上诉人的部分上诉理由成立。
2016年10月8日，甘肃高院依据行政诉讼法第七十条第（一）项、第七十九条、第八十九条第（二）项之规定，作出〔2016〕甘行终226号行政判决书，判决撤销金昌市中级人民法院〔2015〕金中行初字第54号行政判决；撤销武威市规划局武市规罚字〔2015〕6号《行政处罚决定书》；撤销武威市人民政府武政复字〔2015〕4号《行政复议决定书》。一、二审案件受理费100元，由被上诉人市规划局、被上诉人市政府各负担50元。
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