中华人民共和国行政处罚法典型案例：未告知撤销行政处罚

上诉人五指山市人民政府（简称五指山市政府）因与被上诉人五指山甲养生置业有限公司（简称甲公司）土地行政处罚一案，不服海南省第一中级人民法院（2019）琼96行初71号行政判决，向海南省高级人民法院（简称海南高院）提起上诉。海南高院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

2015年10月21日，五指山市政府作出五府函〔2015〕288号《闲置土地认定书》（简称288号闲置土地认定书），认定甲公司持有的五国用（2012）第25号国有土地使用证（简称25号土地证）项下的土地为闲置土地，闲置原因为企业原因。2015年11月27日，五指山市政府作出五府函〔2015〕348号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（简称348号收地决定），依法无偿收回上述涉案土地使用权。

一审查明，2012年2月22日，甲公司与原五指山市国土资源局（简称五指山市国土局）签订《国有建设用地使用权出让合同》，以受让方式取得坐落于五指山市第二小学东南侧、编号WZSJS-2008-05、总面积12568.5平方米的国有建设用地使用权。该合同第六条第（一）项约定“场地平整达到：用地红线内场地平整”。2012年4月5日，五指山市政府就涉案土地给甲公司颁发了25号土地证，土地用途为城镇住宅用地。甲公司取得涉案土地的国有土地使用证后，一直未开发建设。一审开庭后，一审法院组织双方查看现场时，涉案土地尚未平整，遗留有巨大土堆和房屋。五指山市政府给甲公司颁发的25号土地证的宗地图显示，颁证时涉案土地范围内建有房屋。

2015年7月6日，五指山市国土局作出五土环资字〔2015〕281号《闲置土地调查通知书》，但五指山市政府未提供有效证据证明该通知书已经送达给甲公司。2015年9月30日，五指山市国土局作出《关于认定五指山甲养生置业有限公司一宗国有土地使用权为闲置土地及拟定无偿收回方式进行处置的请示》，请示五指山市政府拟无偿收回涉案土地使用权。2015年10月21日，五指山市政府作出288号闲置土地认定书和《闲置土地处置听证权利告知书》（简称《听证权利告知书》）。其中，288号闲置土地认定书认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为企业原因。但五指山市政府未提供有效证据证明288号闲置土地认定书和《听证权利告知书》已经送达给甲公司。2015年11月5日，五指山市国土局作出《关于拟无偿收回五指山甲养生置业有限公司一宗闲置土地有关问题的请示》，报请五指山市政府向甲公司下发无偿收回国有建设用地使用权决定书。2015年12月7日，五指山市政府召开市政府专题会议，研究无偿收回涉案土地使用权问题。2015年11月27日，五指山市政府作出348号收地决定。2017年11月27日，五指山市政府在《海南日报》公告注销25号土地证。

另查明，2019年2月19日，甲公司在五指山市人民法院审理的（2019）琼9001行初5号案件中，从五指山市政府提供的证据中得知五指山市政府已经作出348号收地决定，无偿收回了涉案土地的使用权。

一审法院认为，关于甲公司的起诉是否超过起诉期限的问题。行政诉讼法第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案被诉行政行为虽然早在2012年作出，但因五指山市政府未提供有效证据证明348号收地决定已经送达给甲公司，故本案起诉期限应当自甲公司2019年2月19日在五指山市人民法院交换证据时知道348号收地决定之日起计算。因此，甲公司于2019年3月向一审法院提起本案诉讼未超过法定起诉期限。

关于甲公司起诉撤销288号闲置土地认定书是否属于行政诉讼受案范围的问题。下达闲置土地认定书是五指山市政府在处置闲置土地过程中的必经程序。根据《闲置土地处置办法》，闲置土地认定书作出后，还需向土地使用权人发出听证权利义务告知书，听取土地使用权人的陈述，并视后续调查情况决定采取相应的闲置土地处置措施，即闲置土地认定书并不能直接对甲公司的权利义务产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回甲公司请求撤销288号闲置土地认定书的起诉。

关于五指山市政府作出348号收地决定是否合法的问题。

（一）涉案土地闲置有政府原因。《闲置土地处置办法》第八条第（一）项规定，因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，属于政府原因导致土地闲置。据本案已查明的案件事实，五指山市政府给甲公司颁发的25号土地证的宗地图上显示，涉案土地范围内建有房屋，而五指山市政府没有提供证据证明该房屋已经完成征收补偿。至本案一审庭审结束时，涉案土地上仍有房屋和土堆存在。可见，涉案土地在出让时并未达到“三通一平”的要求，也没有达到《出让合同》明确约定的交付条件即用地红线内场地平整。因此，涉案土地闲置有政府原因，五指山市政府认定涉案土地闲置原因系企业原因属于认定事实不清，主要证据不足。

（二）五指山市政府作出348号收地决定违反法定程序。行政处罚法第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。《闲置土地处置办法》第十五条规定，市、县国土资源主管部门在作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。本案中，五指山市政府虽然制作了《闲置土地处置听证权利义务告知书》，但其并未提供有效证据证明该告知书已经送达甲公司或者已经以其他方式告知甲公司享有听证的权利，故五指山市政府在本案的闲置土地处置过程中剥夺了甲公司要求组织听证和陈述意见的权利，属于违反法定程序。

（三）五指山市政府作出348号收地决定适用法律错误。如前所述，涉案土地闲置有政府原因，故五指山市政府依照土地管理法第三十七条、城市房地产管理法第二十六条、《海南经济特区土地管理条例》第四十三条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条、第三十条的规定无偿收回涉案土地使用权，适用法律法规错误。因此，五指山市政府作出348号收地决定认定事实不清、主要证据不足、违反法定程序、适用法律错误，依法应予撤销。关于甲公司递交的对涉案土地进行司法测绘的司法鉴定申请，因被诉行政行为应予撤销，已无司法测绘之必要，且五指山市政府给甲公司颁发的25号土地证的宗地图及涉案土地的《出让合同》中的界址点坐标表均有记载相关坐标数据，甲公司可自行收集相关证据，故对其测绘申请不予准许。

综上所述，甲公司起诉撤销288号闲置土地认定书不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应予驳回该项起诉。五指山市政府作出的348号收地决定认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，适用法律、法规错误，依法应予撤销。甲公司的第二项诉讼请求理由成立，依法应予支持。依照行政诉讼法第四十九条第（四）项、第七十条第（一）（二）（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第（一）项之规定，判决驳回甲公司请求撤销五指山市政府作出的288号闲置土地认定书的起诉；撤销五指山市政府于2015年11月27日作出的348号收地决定。案件受理费50元，由五指山市政府负担。

五指山市政府上诉称：

（一）一审法院认为甲公司的起诉未超过起诉期限，属认定事实不清。一审判决忽略了五指山市政府提供的证据“2017年11月27日《海南日报》刊登的公告”。该证据证明25号土地证已经被注销，并通过《海南日报》予以公告，而注销的理由是土地使用权已被五指山市政府无偿收回，因此即使2015年签收348号收地决定的高某某不是甲公司的员工，甲公司也应当在2017年11月27日知道五指山市政府的无偿收地行为。根据行政诉讼法第四十六条规定，自2017年11月27日起，甲公司就属于“知道或者应当知道”被诉行政行为的情形，但其没有在六个月内起诉，已经超过起诉期限。

（二）一审判决认为涉案土地没有完成征收补偿、未达到“三通一平”条件，亦属认定事实不清。五指山市政府在出让涉案土地前，已完成征收补偿工作，因甲公司未对征收行为提出异议，所以五指山市政府未提交相关材料。一审法院在没有证据证明涉案土地存在征收补偿纠纷的情况下，认定涉案土地没有完成征收补偿，过于草率。涉案土地上所谓的“土堆”是土地原貌，因周围土地修建道路被开挖后形成了“土堆”的状态。另外，在涉案土地交付给甲公司后，大约2015年间被其他人违法建设一栋二层楼房。可见涉案土地是达到开发条件的，不存在未达到“三通一平”无法开发的情形。

（三）五指山市政府作出的348号收地决定合法。1.涉案土地闲置是甲公司的原因。五指山市国土局已经按照现状交付土地，但甲公司逾期未开发建设。甲公司称，颁发土地证不能代替交付土地，但根据《物权法》第九条规定，颁发土地证即属于交付土地。虽然2012年2月22日甲公司与五指山市国土局签订的《出让合同》第六条第（一）项约定“场地平整达到：用地红线内场地平整”，但颁发土地证后已按照土地现状移交、交付了涉案土地，合同条件进行了事实上的变更。另外，《出让合同》约定的动工时间为2012年8月31日，而甲公司在取得涉案土地后，在合同约定之外向五指山市政府提要求，在五指山市政府不满足其合同外要求的情况下，迟迟不开发建设。到2015年7月6日，五指山市国土局作出281号闲置土地调查通知书时，已超过2012年8月31日近三年；到2015年10月21日五指山市政府作出348号收地决定时，已超过三年。可见，涉案土地被闲置是甲公司的原因。2.五指山市政府作出348号收地决定符合法定程序。高某某是甲公司派驻五指山市的办公室工作人员。2015年7月6日五指山市国土局281号闲置土地调查通知书、288号闲置土地认定书、《听证权利告知书》、348号收地决定均由高某某代表甲公司签收，有送达回证为证。由此可见，五指山市政府作出348号收地决定，遵循了法定程序，程序合法。甲公司签收上述文件后，并未行使申请听证、复议等救济权利。甲公司怠于行使其救济权利，应当自行承担对其不利的后果。3.五指山市政府作出348号收地决定，适用法律正确。基于认定事实清楚、符合法定程序的前提，五指山市政府根据土地管理法第三十七条、城市房地产管理法第二十六条、《海南经济特区土地管理条例》第四十三条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条、第三十条规定，作出无偿收回涉案土地使用权的348号收地决定，适用法律正确。综上，请求撤销一审判决第二项，驳回甲公司的诉讼请求。(www.xing528.com)

甲公司答辩称：

（一）关于起诉期限问题。五指山市政府主张自2017年11月27日《海南日报》刊登公告之日起甲公司就“知道或者应当知道”被诉行政行为，缺乏事实和法律依据。1.公告本身并不具有合法性。根据《闲置土地处置办法》第十七条规定，注销应当以收回土地使用权决定书送达相对人为前提，且只有在送达30日后相对人不主动注销登记和交回证书的，才公告予以注销。本案中，五指山市政府的348号收地决定没有送达甲公司。在此情况下，五指山市政府径行公告注销土地使用权证，程序违法。2.五指山市政府刊登了公告不等于甲公司看到公告，没有任何证据证明甲公司何时看到公告或者何时应当看到公告。公告对象亦不是针对甲公司，并不是行政处罚法所规定的公告送达行为，因此并不适用经过一定公告期即假定送到行政相对人的规定，也不能推定哪一天甲公司应该看到公告。五指山市政府主张刊登公告当日即属于“知道或者应当知道”被诉行政行为，违反基本逻辑，也没有法律依据。3.即使有证据表明甲公司已经看到公告或者能够推定甲公司应当看到公告，但该公告刊登的并非348号收地决定，从公告上甲公司根本无法知晓348号收地决定的内容，在此情况下以公告日期作为起诉期限起算之日，违反行政诉讼法四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条的规定。4.即便能够认定甲公司已经看到公告且已经知道348号收地决定的内容，因五指山市政府未告知起诉期限，也应认定甲公司的起诉在2年法定起诉期限内，未超过法定起诉期限。

（二）关于涉案土地是否达到交付条件并按约定交付问题。五指山市政府根本未将涉案土地交付给甲公司，未交付的原因主要是土地的实际面积达不到合同约定的12 568.5平方米，同时，土地表面未达到约定的平整条件、地上未进行清表。一审法院虽未认定土地面积达不到合同约定面积，但其认定土地未达到“三通一平”的标准却证据充分、事实清楚。甲公司恳请二审查清土地面积达不到合同约定的事实并进行确认，同时维持一审法院关于土地未达交付条件的事实认定。

（三）关于348号收地决定是否合法的问题。涉案土地未开发，是因为五指山市国土局未按照合同约定的面积、条件向甲公司交付土地，导致甲公司无法启动开发建设。348号收地决定无偿收回甲公司价值近6 000万元的建设用地使用权，属重大行政处罚。根据行政处罚法的规定，应当经五指山市政府单位领导集体讨论。但实际上，五指山市政府仅由一名分管副市长和五指山市国土局的一名普通工作人员作出348号收地决定，其他主要领导并未参与。348号收地决定严重违反集体讨论的基本原则和规定，程序严重违法。一审判决未对此问题进行认定，属于事实认定遗漏，应当补正。综上，请求驳回上诉，维持原判。

二审询问中，甲公司提交了：

（一）2018年6月13日五指山市地方税务局第四税务分局作出的五指山地税第四分局通〔2018〕196号《税务事项通知书》，内容为：甲公司自取得涉案土地以来从未申报缴纳城镇土地使用税，应按相关规定自取得该块土地之日之次月起缴纳城镇土地使用税，拟证明涉案土地依然在甲公司名下；

（二）2019年2月28日甲公司向五指山法院递交的《追加被告并增加诉讼请求申请书》，拟证明甲公司自2019年2月19日知道348号收地决定内容后立刻向法院主张权利，不存在怠于行使权力的情形。五指山市政府提出质证意见称，认可第一份证据的真实性，但该证据与本案没有关联性，348号收地决定自在《海南日报》刊登公告时起已产生法律效力，第二份证据仅是甲公司的单方面意见，没有证明效力，不足以称为证据。海南高院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳，因此对甲公司提交的上述证据，不予接纳。2019年10月16日，五指山市政府提交了五指山国土局与五指山市冲山镇冲山农场于2008年6月28日签订的《征用土地补偿协议书》，内容为：五指山市政府为兴建五指山市住宅小区项目（2008第02号）工程，需要征用冲山镇冲山农场位于五指山市第二小学东南侧、面积为24.04亩的土地以及相关征地补偿金额。由于该证据未经甲公司质证，海南高院未予接纳。

2019年9月29日，海南高院组织各方当事人对涉案土地进行了现场勘查。涉案土地位于五指山市思源实验学校对面，北侧有一条道路宽约15米，在思源实验学校门前道路被拓宽为约30米，其他部分未予拓宽。涉案土地西北侧有一栋两层旧宿舍楼，该楼内的住户陈述称，该宿舍楼产权归属于原五指山市造纸厂和橡胶厂，其本人原为该厂职工，自20世纪90年代在此居住至今，该楼内原有五户住户现已搬走四户。涉案土地上另有一栋三层楼房、一栋两层楼房及一处平房，三层楼房的“××楼”和“五指山番巾种养合作社”的牌子。据上述宿舍楼住户陈述，这些楼房和平房于四五年前所建，老板为涉案土地原所在村的村支书。涉案土地上还可见10KV的高压电线，穿过涉案土地的中部，电线桩约四五根。另外，涉案土地上还有一些土堆。

海南高院查明的其他事实与一审判决认定的事实一致。

海南高院认为，本案审查的是2015年10月21日五指山市政府作出的288号闲置土地认定书和2015年11月27日五指山市政府作出的348号收地决定的合法性问题。其中，五指山市政府2015年10月21日作出的288号闲置土地认定书是其为作出348号收地决定而实施的过程性行为。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，因此该闲置土地认定书不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院判决驳回甲公司请求撤销288号闲置土地认定书的起诉，并无不当，应予维持。至于348号收地决定的合法性问题，行政诉讼法第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”本案中，五指山市政府在作出348号收地决定过程中，均将281号闲置土地调查通知书、288号闲置土地认定书、《听证权利告知书》和348号收地决定在五指山市国土局办公室送达给了高某某，但五指山市政府并没有证据证明高某某是甲公司的工作人员，也没有证据证明甲公司曾授权委托高某某代为收取上述材料，因此五指山市政府无法证明甲公司在涉案土地收回的程序中已依法享有了听证、陈述、申辩等重要程序性权利。根据程序正当原则，五指山市政府作出348号收地决定未能依法保障行政相对人享有上述重要程序性权利，程序违法。根据上述行政诉讼法第七十条的规定，应予撤销348号收地决定。

五指山市政府主张，其已于2017年11月27日在《海南日报》上刊登了注销25号土地证的公告，甲公司应于当日知道五指山市政府的无偿收地行为，而甲公司未在六个月内起诉，已超过了起诉期限。海南高院认为，行政诉讼法第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，虽然五指山市政府于2017年11月27日在《海南日报》上刊登了注销25号土地证的公告，但并无证据证明甲公司已于当日知晓了348号收地决定的内容，并且五指山市政府在该公告中也并未告知甲公司起诉期限，根据上述法律规定，应自甲公司知道或者应当知道起诉期限之日起计算起诉期限，但从其知道或应当知道行政行为内容之日起不超一年。由于本案收地行为的送达程序存在瑕疵，也未经过各方听证，甲公司称其于五指山市人民法院（2019）琼9001行初5号案件的证据中知晓348号收地决定的内容，有一定的可信度，且五指山市政府不能提供充分证据证明甲公司在此之前已知晓348号收地决定的内容。因此，一审法院认定甲公司在（2019）琼9001行初5号案中知晓348号收地决定，认为甲公司提起本案诉讼未超过法定起诉期限，并无不当。五指山市政府的该主张没有事实和法律依据，不予支持。

另外，关于涉案土地闲置是否有政府原因的问题，一审判决因涉案土地上仍有房屋和土堆，且五指山市政府没有提供证据证明已经完成对涉案土地的征收补偿，认定涉案土地在出让时未达到“三通一平”的要求，也未按《出让合同》约定的交付条件即“用地红线内场地平整”交付土地，涉案土地闲置有政府原因。海南高院认为，《闲置土地处置办法》第二十一条规定“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》规定“二、准确把握界线，做好造成土地闲置原因的认定。（一）关于征地拆迁原因。对政府已完成征地拆迁、土地补偿安置和土地交付，由于土地使用权人未按规定或者约定动工开发等原因，致使周边农民或他人占用土地进行种植或建设的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。”本案中，经现场勘查，25号土地证的宗地图中显示的建筑大多已经拆除，涉案土地上留存的建筑只有一栋两层旧宿舍楼、一栋三层楼、一栋两层楼和一处平房。旧宿舍楼中的唯一住户承认其本人并无该楼的房产证和土地证，该楼的房产权和土地使用权归属于其单位，征地补偿款已给付其单位，因此该楼不存在土地权利不清晰或有法律经济纠纷等情况。另外的一栋三层楼、一栋两层楼和一处平房，上述宿舍楼内住户和五指山国土局均称这些建筑为2015年左右所建，建设时间在2008年五指山市政府征收涉案土地之后，因此这些建筑属于政府已完成征地补偿安置后，甲公司未予开发导致周边农民占用的情况。根据上述《闲置土地处置办法》和《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》中的规定，政府供应土地主要应满足土地权利清晰、安置补偿到位、没有法律经济纠纷、规划条件明确等条件。在没有出现土地权利不清晰、安置补偿不到位、存在法律经济纠纷、规划条件不明确等情况时，不宜仅因政府没有按照《出让合同》的约定进行土地平整等，就认定闲置土地的原因为政府原因。因此，一审法院仅因涉案土地上仍有房屋和土堆，五指山市政府未对涉案土地进行平整和未主动提供《征用土地补偿协议书》，就认定涉案土地闲置为政府原因，有所不当，应予以纠正。

综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。五指山市政府的上诉请求和理由不能成立，应予支持。

2019年10月22日，海南高院依照行政诉讼法第八十九条第一款第（一）项的规定，作出（2019）琼行终485号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人五指山市人民政府负担。