《中华人民共和国行政处罚法》典型案例与解析

上诉人安徽省歙县人民政府（简称歙县人民政府）、江某因与董某某行政处罚及行政复议一案，不服安徽省黄山市中级人民法院（2019）皖10行初2号行政判决，向安徽省高级人民法院（简称安徽高院）提起上诉。安徽高院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院审理查明，案外人周某与董某某系邻居关系，周某的房屋位于歙县郑村镇郑村15组忠烈祠边，在邻居董某某房屋前方，江某负责对周某的房屋进行修建和装潢。施工期间，董某某与周某因房屋采光及层高产生纠纷，后经村委会调解，双方于2018年7月28日达成了书面《建房协议》。2018年9月6日上午，江某雇佣的工人对周某房屋靠忠烈祠牌坊一侧原有的旧门予以重新开启，在开启施工过程中，董某某因门开启的规格问题与江某发生争执。后歙县公安局郑村派出所民警到达现场进行调解，董某某与江某达成口头协议：按照原来旧门大小重开，不能扩大。当日下午，江某准备把门扩大一点，董某某得知后前来阻止施工，双方又发生争执，江某便用右手打了董某某左脸一个巴掌，董某某被打后跌倒在地，造成左脸和左脚踝红肿、左膝盖挫伤。后董某某报警，歙县公安局郑村派出所接警后对该起案件进行了调查处理。2018年9月14日，歙县公安局依据治安管理处罚法第四十三条第一款之规定，作出歙公（郑村）行罚决字〔2018〕770号行政处罚决定，认为江某殴打他人违法行为成立且情节较轻，结合江某曾于2009年7月因非法携带枪支被徽州分局呈坎派出所给予罚款200元行政处罚的事实，对江某处行政拘留四日的行政处罚。江某不服上述行政处罚决定，向歙县人民政府申请行政复议。歙县人民政府依法受理后，江某申请暂缓执行行政处罚决定，歙县人民政府经审查认为其要求合理，决定自2018年9月17日至作出行政复议决定之日，停止执行行政处罚决定。2018年12月17日，歙县人民政府作出歙府复决字〔2018〕10号行政复议决定，以认定事实不清、证据不足、明显不当为由，撤销了歙县公安局作出的歙公（郑村）行罚决字〔2018〕770号行政处罚决定，并责令歙县公安局在30日内重新作出处理。董某某不服上述复议决定，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销歙府复决字〔2018〕第10号行政复议决定。

一审法院认为，行政复议法第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，对江某不服歙县公安局作出的行政处罚决定而申请的行政复议，歙县人民政府具有履行行政复议职责的法定职权。歙县人民政府收到行政复议申请后，依法受理进行审查，并在法定期限内作出行政复议决定，程序合法。

治安管理处罚法第四十三条第一款规定，殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。本案中，江某因替案外人周某修建房屋与董某某发生纠纷，在争执过程中，江某打了董某某一巴掌，该事实有江某的陈述和申辩、董某某的陈述、证人证言、勘验笔录、现场照片、体表原始伤情记录表、医院病历等证据予以证实，歙县公安局据此认定江某的行为构成殴打他人并无不当，歙县人民政府认为歙县公安局作出的行政处罚决定主要事实不清、证据不足的理由不能成立。

行政复议法第二十八条第一款第（三）项第5目规定，具体行政行为有明显不当情形的，复议机关决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。所谓行政行为明显不当，指的是行政行为严重违反行政合理性原则而不合适、不妥当或者不具有合理性。本案中，从歙县人民政府的答辩意见可知，其撤销歙县公安局的行政处罚决定，主要理由是歙县公安局的行政处罚存在明显不当情形，即认为对江某的违法行为应当处以罚款而不应当处拘留四日的处罚。综合在案证据，本案系因邻里纠纷引起，董某某在本次纠纷中存在一定过错，案发后江某支付了五百元医药费，江某的行为未造成严重后果，歙县公安局基于上述情形并综合考虑江某殴打他人违法事实的性质、情节以及社会危害程度，认定江某的违法行为情节较轻，符合法律规定。具体到本案，歙县公安局对江某实施的违法行为，是处五日以下拘留，还是处五百元以下罚款，系公安机关在其职责范围内依据法律、法规行使治安行政处罚的自由裁量权范畴。本案中江某在替他人房屋施工过程中与董某某发生纠纷，理应向房主周某反映，由周某出面与董某某进行协商，而不应以自己的名义作出处理并导致事态升级，故在此次事件中江某存在一定主观责任；在争执过程中，董某某虽然存在辱骂行为，但江某作为一名成年男性，面对辱骂本应理性对待，而其却以掌掴的方式殴打年近六十的董某某，并给对方身体造成一定程度的伤害，故江某存在一定主观恶性，其行为亦违背了社会公序良俗；另外，江某之前曾因其他违法行为受到过相应的行政处罚，故其此次并非初次违法。鉴于以上情形，歙县公安局在法定的处罚幅度范围内对江某处行政拘留四日的处罚，该行政处罚在公安机关自由裁量的幅度内，与江某实施违法行为的性质、社会危害程度相当，属于合理处罚限度，并非明显不当，应给予尊重。歙县人民政府主张歙县公安局对江某处行政拘留四日的处罚明显不当的理由，依法不能成立。至于歙县人民政府提出的董某某的行为涉嫌构成侮辱他人、非法侵入他人住宅等违法行为，不属于本案审查范围。

综上，歙县公安局作出的歙公（郑村）行罚决字〔2018〕770号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。歙县人民政府认为上述行政处罚决定存在主要事实不清、证据不足且明显不当的情形并予以撤销，主要证据不足、适用法律错误。依照行政诉讼法第七十条第（一）项、第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十九条之规定，撤销被告歙县人民政府于2018年12月17日作出的歙府复决字〔2018〕第10号行政复议决定；恢复歙县公安局作出的歙公（郑村）行罚决字〔2018〕770号行政处罚决定的法律效力。案件受理费50元，由被告歙县人民政府负担。

歙县人民政府上诉称，1.本案对江某打了董某某一个耳光这一案件事实，在行政复议中申请人、被申请人及第三人均没有异议，复议机关也予以认可。在行政诉讼程序中，从诉辩双方以及第三人的意见来分析，他们之间对于这一案件事实仍然没有争议。所争议的是对江某殴打他人行为，歙县公安局在自由裁量权范围内，依照治安管理处罚法第四十三条第一款规定，应对江某作出拘留处罚还是罚款处罚？即歙县公安局的行政处罚是否适当问题，进而确定复议机关通过合理性审查后所作的复议决定是否适当以及是否应当支持董某某的诉讼请求问题。由于一审法院抛开诉辩双方以及第三人的意见，将本案的争议焦点归纳为“歙县人民政府作出的复议决定是否合法”，进而围绕该所谓争议焦点进行审查，必然导致一审作出错误裁判。2.鉴于歙县公安局的行政处罚从合法角度来看并没有问题，复议机关通过对其合理性审查，认为其对江某作出的行政处罚，疏忽了应当考虑的因素，以致没有正确行使自由裁量权，从而作出了明显不当的行政处罚。为此，复议机关以行政复议法第二十八条之规定予以撤销，并责令其重新作出行政行为。一审判决对行政复议机关行使自由裁量权所作的行政复议决定进行审查，违反了行政诉讼法关于“对行政行为合法性审查”的规定。3.一审法院在肯定行政复议决定程序合法，又未对该行政复议决定存在“明显不当”分析判断的情况下，以所谓“主要证据不足”“适用法律法规错误”之理由，撤销本机关作出的行政复议决定，恢复歙县公安局的行政处罚之效力，显然属于司法权干预行政权。请求撤销一审判决，并驳回被上诉人董某某的诉讼请求。

江某上诉称，1.一审法院认定事实错误，复议机关对歙公（郑村）行罚决字〔2018〕770号行政处罚决定，作出“认定事实不清，证据不足”的认定，是全面调查和了解案发起因后，作出的客观评判。董某某的违法行为是江某发生违法行为的直接原因。2.适用法律错误，复议机关依据行政复议法之规定作出的具体行政行为，适用法律正确。3.一审法院的判决已经明显超出了司法审判权范畴。4.本案歙公（郑村）行罚决字〔2018〕770号行政处罚决定，对行政相对人江某苛以行政拘留四日的行政处罚，处罚结果畸重，应当予以撤销。

董某某二审没有答辩，其向一审法院的主要起诉理由为，1.歙公（郑村）行罚决字〔2018〕770号行政处罚决定（简称原行政处罚决定）认定事实清楚、证据充分，量罚适当。江某违法事实清楚，证据充分。歙县公安局在查清江某殴打他人这一事实的基础上，对其作出行政处罚，完全符合法律规定。江某殴打他人的行为依法应接受行政拘留处罚。江某殴打一名将近60周岁的妇女，且为掌掴年长妇女面部侮辱性的行为，歙县公安局对其处以拘留四日的行政处罚已充分考虑纠纷性质，在法定幅度内从轻处罚，合情、合理、合法。行为人江某并不具备减轻情节。虽然案发后江某支付了五百元医药费，但一直未承认打人事实，也未对董某某赔礼道歉；董某某对江某的行为不予谅解，也坚持不愿调解，故江某不具备减轻情节。2.歙县人民政府行政复议决定认定事实错误。歙县人民政府作出的行政复议决定未立足于江某殴打董某某以及殴打时的情节这两个与行政处罚决定直接相关的主要事实上。董某某与江某之间并不存在纠纷，其只与周某之间存在相邻权益之争，且纠纷只是殴打他人的背景因素，不具有公安机关在处理江某殴打他人案件中的考虑价值。纠纷的过错方为周某一方。周某未取得相关审批手续即修建房屋，对董某某的通风采光造成了影响，且事后违背双方达成的协议，导致了案件的发生。3.歙县人民政府行政复议超越职责范围。歙县人民政府行政复议决定中认定董某某涉嫌实施违反治安管理行为，同时认为公安机关未对董某某予以治安处罚明显不公，超越了行政复议系对具体行政行为合法性、适当性进行审查的职责定位。对于董某某的行为是否违反治安管理处罚法，应当由公安机关发现后立案或根据相关人员报案后立案，并在调查的基础上作出认定。歙县人民政府认为董某某涉嫌构成非法侵入他人住宅，在作为房屋所有人的周某都没有向公安机关报案的情况下，该认定系歙县人民政府超越职权的主观臆断。歙县人民政府在行政复议中收集调查相关证据，并以此证明董某某存在过错，该做法明显超越行政复议机关调查职权范围。行政复议法及实施条例规定复议机关认为有必要时，可以实地调查核实证据，该“调查”的侧重点和目的是放在核实方面，而不是代替行政机关去进行收集证明相关人员有过错或违法的证据。4.歙县人民政府作出的行政复议决定的主观性、倾向性明显，违背了行政复议实事求是和公平公正原则。歙县人民政府认为原行政处罚决定“从重从快”“激化矛盾”，为其主观臆断。歙县人民政府在行政复议决定中称董某某存在明显过错，描述带有大量感情因素，带有明显倾向性，失去了作为复议机关的客观中立地位。歙县人民政府称本案属于较轻的治安案件，处罚不当，无法律依据。原行政处罚决定已认定本案为殴打他人但情节较轻，处五日以下拘留，而歙县人民政府仍然认为行政处罚存在适当性问题，又未提出任何法律条文和法理依据支持该观点，为其主观臆断的错误认识。综上，原行政处罚决定程序合法，证据充分、量罚适当，歙县人民政府在没有充分理由的情况下贸然撤销，必将极大伤害一线执法机关的公信力，不利于保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责。(www.xing528.com)

董某某向一审法院提交以下证据：1.歙府复决字〔2018〕第10号《行政复议决定书》，证明被诉的具体行政行为；2.歙公（郑村）行罚决字〔2018〕770号《行政处罚决定书》，证明被诉行政处罚行为正确；3.当庭提交歙县公安局郑村派出所委托的对董某某伤情的鉴定报告，证明江某的殴打行为造成了董某某轻微伤的后果。

歙县人民政府向一审法院提交以下证据：1.行政复议决定书，证明复议决定内容；2.告知笔录，证明告知董某某如对复议决定不服，应当依法寻求救济；3.行政复议申请书及相关材料，证明江某提出行政复议申请；4.暂缓执行行政决定申请书，证明江某申请暂缓执行拘留处罚；5.施工工人、路人、邻居等十六人签名按手印的证明，证明因董某某经常侵入周某家院内，阻挠施工和辱骂，才导致江某打了董某某一个巴掌；6.行政复议受理通知书，证明受理江某的行政复议申请；7.被申请人答复通知书，证明通知歙县公安局答复；8.停止执行具体行政行为通知书，证明复议期间停止对江某执行拘留；9.参加行政复议通知书，证明通知董某某作为第三人参加复议；10.被申请人答复书、法定代表人身份证明、授权委托书，证明歙县公安局的答复内容及相关手续；11.证据清单，证明提交的证据目录及所要证明的内容；12.证据材料，证明歙县公安局查明董某某辱骂了江某一句，江某用右手打了董某某左脸一个巴掌的事实，但仅仅对案发当日的情况做了调查取证，而并未对案发前的起因、经过等等一系列情况作较详细了解，未查明有关事实；13.陈述意见及委托书等材料，证明董某某的陈述意见；14.章某某书面证词，证明由于章某某不在案发现场，也未能出席听证会，结合其他证据，复议机关对其“没有听见董某某骂人”的证明内容不予采信；15.张某某书面证词，证明江某找他作董某某骂江某的“伪证”，他拒绝了，因张某某未出席听证会，结合本案其他证据，复议机关不予采信；16.延期审理通知书，证明复议决定延期30日作出；17.听证通知书，证明通知三方当事人参加听证；18.杜某某询问笔录，证明：（1）董某某和其儿媳妇在江某施工第一天就到施工现场阻挠施工，辱骂工人和江某；（2）在施工期间董某某经常去辱骂他们；19.姚某某询问笔录，证明目的同上；20.听证笔录，证明：（1）复议机构进一步查清了董某某辱骂了江某，江某用右手打了董某某左脸一巴掌的事实；（2）复议机构查明案发前、后的有关事实；21.凌某某询问笔录，证明周某和董某某因建房发生纠纷，后经村里调解双方于2018年7月28日达成书面协议，后周某方继续施工，双方均未再到村委会反映建房问题；22.建房协议复印件，证明：（1）董某某户与周某户在案发前（2018年7月28日）已经村里调解并签订了《建房协议》，董某某户同意周某建房，但对建房要求约定的很详细很具体，且如果违约就要赔偿50万元违约金；（2）董某某案发当天提出的“不准门扩大，要改成圆门”并不属于协议约定的内容；23.周某询问笔录，证明：（1）周某将房子承包给江某修建，修建初期董某某经常到施工现场阻挠工人施工，后周某向村里反映，经过村里协调双方达成协议，周某就按照协议要求让江某精心施工；（2）房子原来有一扇门，在施工期间为了防盗就把门暂时封起来，待施工结束后再把门重新打开换成防盗门；24.程某某询问笔录，证明：（1）房子一开始修建时，董某某几乎天天到施工现场阻挠施工和辱骂，后来在2018年7月28日达成书面协议后，董某某和其儿媳妇仍经常来阻挠施工；（2）2018年9月6日案发当天，董某某从上午8时左右到下午3时左右一直在周某房子院内（施工现场）阻挠施工；25.程某某手机拍摄视频，证明董某某在周某家院内阻挠施工；26.陈述意见答辩，证明江某对董某某的陈述意见作出答辩；27.送达回证，证明复议机构作出的相关文书均已送达；28.行政复议受理、延期、决定审批表，证明依法受理、延期、作出决定。

上述证据均已随案移送安徽高院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，依法予以确认。

安徽高院认为，本案的焦点是歙县公安局的治安处罚是否明显不当及歙县政府行政复议决定是否合法。

治安管理处罚法第四十三条规定“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。有下列情形之一的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款：（一）结伙殴打、伤害他人的；（二）殴打、伤害残疾人、孕妇、不满十四周岁的人或者六十周岁以上的人的；（三）多次殴打、伤害他人或者一次殴打、伤害多人的。”本案中，江某某替案外人周某修建房屋与董某某发生纠纷，在争执过程中，董某某辱骂江某，江某打了董某某一巴掌，该事实有江某的陈述和申辩、董某某的陈述、证人证言、勘验笔录、现场照片、体表原始伤情记录表、医院病历等证据予以证实，江某殴打他人有明显过错，歙县公安局综合考虑其此前曾因非法持枪受到治安处罚情形，给予江某拘留4日的行政处罚，在其裁量权范围内。

歙县政府诉称对案件事实没有争议，所争议的是对江某殴打他人行为，歙县公安局在自由裁量权范围内，依照治安管理处罚法第四十三条第一款规定，应对江某作出拘留处罚还是罚款处罚？歙县政府认为歙县公安局对江某作出拘留处罚明显不当，应当适用罚款处罚，遂撤销歙县公安局行政处罚决定并责令重新作出处理。而治安管理处罚法第四十三条第一款规定中关于选择适用拘留处罚还是罚款处罚，系公安机关在执法中结合具体案情自由裁量范围，本案中歙县公安局结合双方纠纷起因在作出行政处罚决定时已经认定江某行为属于情节较轻，综合江某曾经受到过公安机关治安处罚情形，决定选择适用拘留处罚，并无明显不当。歙县政府行政复议决定中认定歙县公安局行政处罚明显不当，事实不清，证据不足，理由不充分，不符合行政复议法规定，依法应予撤销。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人歙县人民政府、江某的上诉理由不能成立，依法不予支持。

2019年9月24日，安徽高院依照行政诉讼法第八十九条第一款第（一）项之规定，作出（2019）皖行终1043号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人歙县人民政府、江某各负担25元。