《行政处罚法释义与案例分析》

【2021年行政处罚法的规定】

第五十八条　有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：

（一）涉及重大公共利益的；

（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；

（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；

（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。

行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。

【释义】

本条规定了行政处罚前的法制审核程序。

本条规定是2021年行政处罚法新增加的内容。在作出行政处罚决定之前进行法制审核是提高行政处罚合法性、公正性的重要举措。必须进行法制审核的情形有以下四种：

（1）涉及重大公共利益的。是否属于重大公共利益应从违法行为、违法者的社会影响，违法者的人数或者侵犯利益的社会影响等角度来判断。该标准应当尽量宽泛，也就是说尽可能扩大实行法制审核的范围。

（2）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的。原则上，凡是经过听证程序的行政处罚均应当实行法制审核。

（3）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的。原则上，凡是由行政机关集体讨论决定的事项都应当实行法制审核。

（4）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。

法制审核是非常重要的专业行为，对法律专业素养的要求比较高，因此，行政机关中从事行政处罚决定法制审核的人员，原则上均应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，考虑到通过国家统一法律职业资格考试的难度比较大，现有岗位人员短时间内无法达到这一条件，因此，本条仅要求初次从事行政处罚决定法制审核的人员应当通过国家统一法律职业资格考试。

【中共中央《法治中国建设规划（2020－2025年）》的规定】

坚持严格规范公正文明执法，全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。

【中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》的规定】

（七）强化法治措施。积极研究修改刑法相关条款，严格责任追究。推进制定危险化学品安全和危险货物运输相关法律，修改安全生产法、安全生产许可证条例等，强化法治力度。严格执行执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度，细化安全生产行政处罚自由裁量标准，强化精准严格执法。落实职工及家属和社会公众对企业安全生产隐患举报奖励制度，依法严格查处举报案件。

【中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化消防执法改革的意见》（厅字〔2019〕34号）的规定】

（八）实行消防执法全程监督。全面实施消防执法全过程记录，同步应用执法记录仪和执法场所音视频监控，实现监督全覆盖。全面落实消防执法事项法制审核制度，每项执法决定必须经过合法性审查。全面推行消防执法公示制度，将执法依据、人员、程序、结果和文书等信息全部公开，接受社会监督。严格执行双人执法、持证上岗制度，消防干部、消防员必须经执法资格考试合格，方可从事执法活动。严格落实执法人员岗位交流制度，达到规定年限及时轮岗。

【《中央全面依法治国委员会办公室关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》的规定】

4.全面推行重大执法决定法制审核制度。

行政执法机关作出重大执法决定前均严格进行法制审核，重大执法决定法制审核制度执行比率达100%。

行政执法机关均明确具体负责本单位重大执法决定法制审核的工作机构，原则上负责法制审核的人员不少于本单位执法人员总数的5%。

行政执法机关根据国家规定和上级机关的统一要求，结合本机关行政执法情况制定重大执法决定法制审核目录清单，清单内容包括但不限于涉及重大公共利益、可能造成重大社会影响或者引发社会风险、直接关系行政相对人或者第三人重大权益、经过听证程序作出行政执法决定以及案件情况疑难复杂涉及多个法律关系的行政执法活动。(www.xing528.com)

【《优化营商环境条例》的规定】

第五十八条　行政执法机关应当按照国家有关规定，全面落实行政执法公示、行政执法全过程记录和重大行政执法决定法制审核制度，实现行政执法信息及时准确公示、行政执法全过程留痕和可回溯管理、重大行政执法决定法制审核全覆盖。

【《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）的规定】

（十八）全面推进监管执法公开。聚焦行政执法的源头、过程、结果等关键环节，严格落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度。建立统一的执法信息公示平台，按照“谁执法谁公示”原则，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等依法不予公开的信息外，行政执法职责、依据、程序、结果等都应对社会公开。对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全过程进行记录，做到全程留痕和可回溯管理。重大行政执法决定必须经过法制审核，未经法制审核或审核未通过的，不得作出决定。

【《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）的规定】

四、全面推行重大执法决定法制审核制度

重大执法决定法制审核是确保行政执法机关作出的重大执法决定合法有效的关键环节。行政执法机关作出重大执法决定前，要严格进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。

（十一）明确审核机构。各级行政执法机关要明确具体负责本单位重大执法决定法制审核的工作机构，确保法制审核工作有机构承担、有专人负责。加强法制审核队伍的正规化、专业化、职业化建设，把政治素质高、业务能力强、具有法律专业背景的人员调整充实到法制审核岗位，配强工作力量，使法制审核人员的配置与形势任务相适应，原则上各级行政执法机关的法制审核人员不少于本单位执法人员总数的5%。要充分发挥法律顾问、公职律师在法制审核工作中的作用，特别是针对基层存在的法制审核专业人员数量不足、分布不均等问题，探索建立健全本系统内法律顾问、公职律师统筹调用机制，实现法律专业人才资源共享。

（十二）明确审核范围。凡涉及重大公共利益，可能造成重大社会影响或引发社会风险，直接关系行政相对人或第三人重大权益，经过听证程序作出行政执法决定，以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的，都要进行法制审核。各级行政执法机关要结合本机关行政执法行为的类别、执法层级、所属领域、涉案金额等因素，制定重大执法决定法制审核目录清单。上级行政执法机关要对下一级执法机关重大执法决定法制审核目录清单编制工作加强指导，明确重大执法决定事项的标准。

（十三）明确审核内容。要严格审核行政执法主体是否合法，行政执法人员是否具备执法资格；行政执法程序是否合法；案件事实是否清楚，证据是否合法充分；适用法律、法规、规章是否准确，裁量基准运用是否适当；执法是否超越执法机关法定权限；行政执法文书是否完备、规范；违法行为是否涉嫌犯罪、需要移送司法机关等。法制审核机构完成审核后，要根据不同情形，提出同意或者存在问题的书面审核意见。行政执法承办机构要对法制审核机构提出的存在问题的审核意见进行研究，作出相应处理后再次报送法制审核。

（十四）明确审核责任。行政执法机关主要负责人是推动落实本机关重大执法决定法制审核制度的第一责任人，对本机关作出的行政执法决定负责。要结合实际，确定法制审核流程，明确送审材料报送要求和审核的方式、时限、责任，建立健全法制审核机构与行政执法承办机构对审核意见不一致时的协调机制。行政执法承办机构对送审材料的真实性、准确性、完整性，以及执法的事实、证据、法律适用、程序的合法性负责。法制审核机构对重大执法决定的法制审核意见负责。因行政执法承办机构的承办人员、负责法制审核的人员和审批行政执法决定的负责人滥用职权、玩忽职守、徇私枉法等，导致行政执法决定错误，要依纪依法追究相关人员责任。

【农业农村部《渔政执法工作规范（暂行）》（农渔发〔2020〕27号）的规定】

第五十四条　办案人员应当对当事人陈述、申辩内容及听证中提出的意见进行复核，制作行政处罚决定审批表，报渔政执法机关负责人审批。案件按规定应当进行法制审核的，报批前应当先将行政处罚决定审批表和证据材料报法制审核。未经法制审核或者审核未通过的，不得作出行政处罚决定。

第五十五条　案件承办人员不得担任本案的法制审核人员。初次从事行政执法决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。

第五十六条　法制审核采用书面形式进行，必要时可以向相对人和渔政执法人员了解情况。

法制审核应当自接到审核材料之日起五个工作日内完成。特殊情况下，经渔政执法机关负责人批准，可以延长至十个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。

法制审核后，办案人员应当根据审核意见作出相应处理。

【《国家外汇管理局行政处罚办法》的规定】

第四十五条　除简易程序外，外汇局作出处理决定应当经集体审议。

外汇局重大执法决定作出前，应当由承担法律事务职责的部门或岗位人员进行法制审核。

【国家煤矿安全监察局《加强和规范煤矿安全事中事后监管监察的实施意见》的规定】

（十五）全面推行煤矿安全执法“三项制度”。落实煤矿安全监管监察执法信息公开制度，全面推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核等3项制度，实现执法信息及时主动公开，执法行为过程信息全程记录，执法全过程可回溯管理，重大执法决定法制审核全覆盖，推进煤矿安全监管监察执法透明、规范、合法、公正，确保行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚等行为规范有效，提升执法质量。

【《邮政行政处罚程序规定》（国邮发〔2020〕43号）的规定】

第三条　邮政管理部门应当依照法律、法规或者规章的规定，公正、公开地实施行政处罚，全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，做到事实清楚、证据确凿、定性准确，坚持处罚与教育相结合，处罚与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，充分保护当事人的合法权益。

除法律、法规或者国家规定禁止进行音像记录外，邮政管理部门实施现场检查、调查取证、查封扣押、留置送达、公告送达和举行听证，在依法进行文字记录的同时，应当采取拍照、录音、录像等方式对容易引发争议的环节进行音像记录或者全程录音、录像。