中华人民共和国行政处罚法规定及典型案例分析

【2021年行政处罚法的规定】

第十六条　除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。

【1996年行政处罚法的规定】

第十四条　除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。

【释义】

本条规定了其他规范性文件禁止设定行政处罚。

由于行政处罚涉及对公民、法人和其他组织权利的减损或者义务的增加，必须慎之又慎，规章以下的其他规范性文件无论在制定程序上，还是在具体内容上，都存在很多问题，不以由其来规定行政处罚。本条规定实际上是在前面几条规定的基础之上再次进行的明确规定。当然，其他规范性文件不得设定行政处罚，并不代表它们不能解释行政处罚或者对法律、法规、规章规定的行政处罚进行具体化。如各地税务机关都对税务行政处罚进行了细化，这并不违反行政处罚法的规定。

【《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》（国市监法〔2019〕244号）的规定】

为了规范市场监督管理行政处罚行为，保障市场监管部门依法行使行政处罚裁量权，保护自然人、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规、规章和国家有关规定，结合市场监管工作实际，制定本意见。

一、行政处罚裁量权行使原则

（一）行政处罚裁量权。本意见所称行政处罚裁量权，是指各级市场监管部门在实施行政处罚时，根据法律、法规、规章的规定，综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及当事人主观过错等因素，决定是否给予行政处罚、给予行政处罚的种类和幅度的权限。

（二）行使行政处罚裁量权的基本原则。各级市场监管部门行使行政处罚裁量权，应当坚持以下原则：

1.合法原则。依据法定权限，符合法律、法规、规章规定的裁量条件、处罚种类和幅度，遵守法定程序。

2.过罚相当原则。以事实为依据，处罚的种类和幅度与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等相当。

3.处罚与教育相结合原则。兼顾纠正违法行为和教育当事人，引导当事人自觉守法。

4.综合裁量原则。综合考虑个案情况，兼顾地区经济社会发展水平、当事人主客观情况等相关因素，实现法律效果、社会效果、政治效果的统一。

二、建立健全行政处罚裁量基准制度

（三）行政处罚裁量基准的制定主体。省级市场监管部门参照本意见，结合地区实际制定行政处罚事项的裁量基准，明确行政处罚裁量的标准和适用情形。设区的市级市场监管部门在不与省级市场监管部门制定的裁量基准相抵触的情况下，可以结合地区实际制定本地区行政处罚事项的裁量基准。

（四）行政处罚裁量基准的主要内容。制定行政处罚裁量基准，应当对以下内容进行细化和量化：

1.法律、法规、规章规定可以选择决定是否给予行政处罚的，明确是否给予处罚的具体情形；

2.法律、法规、规章规定可以选择行政处罚种类的，明确适用不同处罚种类的具体情形；

3.法律、法规、规章规定可以选择行政处罚幅度的，明确划分易于操作的裁量阶次，并确定适用不同阶次的具体情形；

4.法律、法规、规章规定可以单处或者并处行政处罚的，明确规定单处或者并处行政处罚的具体情形。

（五）行政处罚裁量基准的适用要求。市场监管部门实施行政处罚应当以法律、法规、规章为依据。本意见及按照本意见制定的行政处罚裁量基准，可以作为行政处罚决定说理的内容，不得直接作为行政处罚的法律依据。行政处罚决定的内容与裁量基准规定不一致的，应当在案件调查终结报告中作出说明。

三、行政处罚裁量权的适用规则

（六）不予行政处罚、减轻行政处罚、从轻行政处罚和从重行政处罚的含义。

1.不予行政处罚是指因法定原因对特定违法行为不给予行政处罚。

2.减轻行政处罚是指适用法定行政处罚最低限度以下的处罚种类或处罚幅度。包括在违法行为应当受到的一种或者几种处罚种类之外选择更轻的处罚种类，或者在应当并处时不并处；也包括在法定最低罚款限值以下确定罚款数额。

3.从轻行政处罚是指在依法可以选择的处罚种类和处罚幅度内，适用较轻、较少的处罚种类或者较低的处罚幅度。其中，罚款的数额应当在从最低限到最高限这一幅度中较低的30%部分。

4.从重行政处罚是指在依法可以选择的处罚种类和处罚幅度内，适用较重、较多的处罚种类或者较高的处罚幅度。其中，罚款的数额应当在从最低限到最高限这一幅度中较高的30%部分。

（七）行政处罚裁量情形。

1.有下列情形之一的，应当依法不予行政处罚：

（1）不满十四周岁的人有违法行为的；

（2）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时实施违法行为的；

（3）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；

（4）除法律另有规定外，违法行为在二年内未被发现的；

（5）其他依法应当不予行政处罚的。

2.有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：

（1）已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的；

（2）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

（3）受他人胁迫实施违法行为的；

（4）配合市场监管部门查处违法行为有立功表现的，包括但不限于当事人揭发市场监管领域重大违法行为或者提供查处市场监管领域其他重大违法行为的关键线索或证据，并经查证属实的；

（5）其他依法应当从轻或者减轻行政处罚的。

3.有下列情形之一的，可以依法从轻或者减轻行政处罚：

（1）积极配合市场监管部门调查，如实陈述违法事实并主动提供证据材料的；

（2）违法行为轻微，社会危害性较小的；

（3）受他人诱骗实施违法行为的；

（4）在共同违法行为中起次要或者辅助作用的；

（5）当事人有充分证据证明不存在主观故意或者重大过失的；

（6）当事人因残疾或者重大疾病等原因生活确有困难的；

（7）其他依法可以从轻或者减轻行政处罚的。

4.有下列情形之一的，可以依法从重行政处罚：

（1）违法行为造成他人人身伤亡或者重大财产损失等严重危害后果的；

（2）在发生自然灾害、事故灾难、公共卫生或者社会安全事件期间实施违法行为的；

（3）教唆、胁迫、诱骗他人实施违法行为的；

（4）因同一性质的违法行为受过刑事处罚，或者一年内因同一性质的违法行为受过行政处罚的；

（5）阻碍或者拒不配合行政执法人员依法执行职务或者对行政执法人员打击报复的；

（6）隐藏、转移、变卖、损毁市场监管部门依法查封、扣押的财物或者先行登记保存的证据的，市场监管部门已依法对上述行为进行处罚的除外；

（7）伪造、隐匿、毁灭证据的；

（8）其他依法可以从重行政处罚的。

5.当事人既有从轻或者减轻行政处罚情节，又有从重行政处罚情节的，市场监管部门应当结合案件情况综合考虑后作出裁量决定。

四、其他有关事项(www.xing528.com)

（八）信息公开。市场监管部门制定的行政处罚裁量基准应当主动向社会公开。

（九）执法监督。市场监管部门应当按照《市场监督管理执法监督暂行规定》（市场监管总局令第22号）的要求，加强对行政处罚裁量权行使的监督，发现行政处罚裁量违法或者不当的，及时予以纠正。

【《黑龙江省税务行政处罚裁量基准行使规则》的规定】

第一条　为规范全省各级税务机关税务行政处罚裁量权行使，切实维护纳税人、扣缴义务人及其他税务行政相对人（以下统称“税务行政相对人”）合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则和国家税务总局《税务行政处罚裁量权行使规则》等规定，按照《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》《国家税务总局关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》要求，结合全省各级税务机关工作实际，制定本规则。

第二条　全省各级税务机关行使税务行政处罚裁量权，适用本规则。

法律、法规和规章对于行政处罚裁量权的行使另有规定的，从其规定。

第三条　本规则所称税务行政处罚裁量权，是指税务机关依法行使行政处罚职权时，根据法律、法规、规章的规定，综合考虑税收违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度，选择处罚种类和幅度并作出处罚决定的权力。

第四条　税务机关行使税务行政处罚裁量权应当遵循合法、合理、公平公正、公开、程序正当、信赖保护以及处罚与教育相结合原则。

第五条　行使税务行政处罚裁量权应当以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

行使税务行政处罚裁量权应当平等对待税务行政相对人，除法律依据和客观情况变化以外，在事实、情节、性质及社会危害程度等因素基本相同或者相似的情况下，给予基本相同的处理。

第六条　法律、法规、规章规定可以给予行政处罚，税务行政相对人首次违反且情节轻微，并在税务机关发现前主动改正的或者在税务机关责令限期改正的期限内改正的，不予行政处罚。[《黑龙江省税务行政处罚裁量基准（试行）》以下简称《裁量基准》中设定的项目]

“首次”指税务行政相对人第一次发生某类违法行为；“再次”指从税务机关首次发现违法行为起五年内又发生同类违法行为；超过五年的，重新计“首次”。不同种类的违法行为分别计算违法次数。

第七条　税务机关应当责令税务行政相对人改正或者限期改正违法行为的，除法律、法规、规章另有规定外，责令限期改正的期限一般不超过三十日。

直接送交受送达人时，责令限改期限从税务行政相对人签收《责令限改通知书送达回证》次日起计算。

第八条　对税务行政相对人的同一个税收违法行为不得给予两次（含本数）以上罚款的行政处罚。

税务行政相对人同一个税收违法行为违反不同行政处罚规定且均应处以罚款的，应当选择适用处罚较重的条款。

第九条　税务行政相对人有下列情形之一的，依法不予行政处罚：

（一）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；

（二）不满十四周岁的人有违法行为的；

（三）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；

（四）其他法律规定不予行政处罚的。

第十条　税务行政相对人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：

（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

（二）受他人胁迫有违法行为的；

（三）配合税务机关查处违法行为有立功表现的；

（四）其他依法应当从轻或者减轻行政处罚的。

从轻处罚，是指税务机关根据税务行政相对人的税收违法行为的性质、情节、危害程度等因素，在《裁量基准》所规定的阶次内确定较低处罚。

减轻处罚，是指税务机关根据税务行政相对人的税收违法行为的性质、情节、危害程度等因素，在《裁量基准》所规定的处罚幅度最低限度以下给予的处罚。

第十一条　违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为在五年内未被发现的，不再给予行政处罚。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。

第十二条　税务行政相对人有下列情形之一的，依法从重处罚：

（一）税收违法行为恶劣，造成税款流失严重的；

（二）在共同实施税收违法行为中起主要作用的；

（三）五年内实施同一税收违法行为达两次且均被税务机关处罚，又实施同一税收违法行为的；

（四）阻挠税务机关执法人员查处其违法行为的；

（五）隐匿、销毁税收违法证据的；

（六）胁迫、诱骗他人或者教唆未成年人实施税收违法行为的；

（七）对举报人、证人实施打击报复的；

（八）其他依法应从重予以行政处罚的。

从重处罚，是指税务机关根据税务行政相对人的税收违法行为的性质、情节、危害程度等因素，在《裁量基准》所规定的阶次内确定较高处罚。

第十三条　行使税务行政处罚裁量权应当依法履行告知义务。在作出行政处罚决定前，应当告知税务行政相对人作出行政处罚决定的事实、理由、依据及拟处理结果，并告知税务行政相对人依法享有的权利。

第十四条　税务机关行使税务行政处罚裁量权涉及法定回避情形的，应当依法告知税务行政相对人享有申请回避的权利。税务人员存在法定回避情形的，应当自行回避或者由税务机关决定回避。

第十五条　税务行政相对人有权进行陈述和申辩。税务机关应当充分听取税务行政相对人的意见，对其提出的事实、理由或者证据进行复核，陈述申辩事由成立的，税务机关应当采纳；不采纳的，应予说明理由。

税务机关不得因税务行政相对人的申辩而加重处罚。

第十六条　税务机关对公民作出两千元以上罚款或者对法人或者其他组织作出一万元以上罚款的行政处罚决定之前，应当告知税务行政相对人有要求举行听证的权利；税务行政相对人要求听证的，税务机关应当组织听证。

第十七条　有下列情形之一的，税务机关在实施税务行政处罚时，应当经过集体审议决定：

（一）案情复杂、争议较大的；

（二）对违法行为拟予以减轻处罚的；

（三）对违法行为拟予以从重处罚的；

（四）在本辖区内有重大影响的；

（五）税务机关认为裁量基准幅度难以把握，需要集体审议的。

第十八条　本规则第十七条规定的集体审议，由实施行政处罚的税务机关负责人召集有关人员参加。

集体审议意见由参与审议人员签名确认，并由实施行政处罚的税务机关负责人批准。集体审议有不同意见的，应一并记录在案并签名。

符合重大税务案件审理条件的行政处罚案件，按照重大税务案件审理有关规定执行。

第十九条　税务机关实施行政处罚，应当依据法律、法规和规章的规定，不得单独引用《裁量基准》作为处罚依据。

作为《裁量基准》处罚依据的相关法律、法规或规章变更的，按新规定执行。

第二十条　税务机关按照一般程序实施行政处罚，应当在执法文书中对事实认定、法律适用、基准适用等说明理由。

第二十一条　税务行政相对人的税收违法行为涉嫌犯罪的，税务机关应当依法移送司法机关追究其刑事责任。

第二十二条　全省各级税务机关应当加强对税务行政处罚裁量权的监督检查，通过执法督察、案卷评查等方式进行监督，发现问题及时予以纠正。

第二十三条　《裁量基准》所规定期限的最后一日是法定休假日的，以休假日期满的次日为期限的最后一日；在期限内有连续三日以上法定休假日的，按休假日天数顺延。

第二十四条　本规则及《裁量基准》所称的“以上”“以下”“日内”“期满”均包含本数，特别注明的除外。