金融机构的恢复和处置计划，识别并降低系统性影响

处置计划包含可处置性评估及恢复和处置计划的制定。由于大型金融机构破产对金融体系和实体经济可能产生一系列预期之外的不良影响，故而必须谨慎对待大型金融机构的破产处置。在实践中，如果预期后果十分严重，政府将迫于压力提供公共偿付能力支持，从而使纳税人暴露于巨额损失中，并导致对市场纪律的破坏，引发道德风险问题。恢复和处置计划以及可处置性评估的主要目标在于识别并采取措施降低金融机构失败产生的系统性影响，从而为失败金融机构的市场退出提供现实可行性。

(一) 可处置性评估

当前，由于在各国家和地区的现行法律框架下，各经济体内监管当局的权力有限，且与系统重要性金融机构处置有关的国家和地区当局间缺乏开展必要的跨境合作的法律授权，同时基于跨境金融机构结构和业务的现实复杂性，几乎没有任何一家系统重要性金融机构能够得到快速而有效的处置。在此背景下，《关键属性》提出，为促使各国家和地区对现有法律体制和监管框架展开有针对性的改革，应对每家系统重要性金融机构进行可处置性评估。

1. 可处置性评估的内涵和目标

根据《关键属性》附件二《可处置性评估》(Resolvability Assessments)，可处置性 (Resolvability) 描述的是金融机构所处的一种状态，具体来讲，即对于处置当局来说，如果对一家系统重要性金融机构进行处置具有“可行性”(Feasible) 和“可靠性”(Credible)，且不会产生严重的系统性风险，不让纳税人受损，同时又能够保护金融机构的重要经济功能，那么该金融机构就被认为是“可处置的”，具有可处置性。

所谓处置的“可行性”是指，处置当局必须具有必要的法定权力和实际执行能力，来保证金融机构对金融体系和实体经济具有重要系统性影响力的功能得以持续。所谓处置的“可靠性”是指，处置工具的应用本身不会对金融体系和实体经济造成不能承受的消极影响，为此处置框架下处置工具的设置以及处置工具本身的设计必须合理而效率。[11]“可行性”和“可靠性”是满足可处置性条件的必要条件，两者互为补充，缺一不可。

可处置性评估的目标在于，使有关国家和地区当局以及金融机构从国际和国内两个层面充分认识什么是系统性风险的处置; 识别影响有效处置的各种因素和条件，包括内部的 (如金融机构的组织架构)、外部的 (如处置框架和跨境合作框架) 以及应急准备的充分性; 在不会引发严重的系统性风险且不使纳税人受损的前提下，采取必要的针对性措施提高金融机构的可处置性，同时保护金融机构重要的经济功能。

基于此，不能简单的将可处置性评估理解为通过评估，将所有系统重要性金融机构机械地一分为二，归为“可处置的”和“不可处置的”两大类。本书认为，事实上，可处置性评估是建立于定性分析基础之上，通过对金融机构处置的“可行性”和“可靠性”的评估，识别在未来对金融机构的处置中可能面临的障碍，并为解决障碍、增强金融机构的可处置性提供指引的前瞻性处置安排。

2. 可处置性评估的程序和指标

可处置性评估应当以单家机构跨境合作协议为基础，并由被评估金融机构母国有关当局主导，同时，被评估金融机构的东道国应对此负有协助义务。可处置性评估结果应有助于“恢复和处置计划”进程。

根据《关键属性》，可处置性评估的实施包括对处置策略的可行性的评估、对系统性影响的评估和对完善处置框架的措施的确认和实施监测三个阶段。

第一阶段评估处置策略的可行性 (Feasibilityof Resolution Strategies)。所谓评估处置策略的可行性即确认当前处置工具的有效性，并在此基础上，确认关于处置策略的整体性方案的可行性，包括帮助建立具体而充分的恢复和处置计划; 评估当局是否具有应对突发事件的能力，即是否具有在没有准备的情况下针对有问题的系统重要性金融机构采取上述措施的能力。

为评估处置策略的可行性，有关当局应当至少对被评估金融机构的结构、运营和管理信息系统以及所涉国家和地区的处置框架和工具的协调性进行确认。对于金融机构的结构和运营，应当重点关注其特许权价值和核心功能、核心业务和核心功能与公司架构之间的关联、集团内风险暴露、服务等级协议的连续性，并展开评估，确认能否从该金融机构中分离关键性金融功能，而不会影响该功能的连续性。对于金融机构的管理信息系统，应当重点关注其是否具有完备性以及能否保证金融机构快速向相关当局提供必要信息，并就该金融机构是否有能力为实现有效处置提供足够准确、及时和有效的信息。对于所涉国家和地区的处置框架和工具的协调性，应当重点关注金融机构处置所涉国家和地区的处置框架是否为维持关键金融功能的连续性提供有必要的处置权力和适当的处置工具，母国和东道国当局是否拥有必要的支持实施跨境处置的法定权力，是否存在影响信息共享的法律障碍，母国和东道国当局分享处置信息的意愿和能力，跨境合作协议是否使相关当局确信有足够的能力与国外合作伙伴展开有效协调，并据此展开评估，以确认有关国家和地区当局是否有必要的法律工具和执行能力来完成全球系统重要性金融机构的处置。

第二阶段评估系统性影响 (Systemic Impact Assessment)。即通过对系统重要性金融机构的失败及处置对全球及国家金融体系和实体经济可能产生的影响的分析，评估所有可行的处置策略的可靠性。

《关键属性》指出，系统重要性金融机构失败将会产生剩余系统性影响(Residual Systemic Impacts)。无论从主观还是客观上，降低剩余系统性风险影响都将增加失败金融机构的可处置性。用于评价破产的系统性影响的标准的研究和制定仍处于起步阶段，且多属于定性评价和判断。但是，所有分析的核心指向评价与风险溢出的主渠道相关的剩余系统性风险。为此，有关当局可以通过对金融机构的处置对市场的可能影响，如处置行动在国内和国际金融市场可能产生的不良影响; 对金融基础设施的可能影响，如处置行动是否会触发违约安排，是否会削弱金融市场中介的实力等; 对融资状况的可能影响，如处置行动是否会影响其他金融机构的融资; 对资本的可能影响，如系统重要性交易对手的风险暴露对于被处置金融机构的影响，是否可能导致其资本下降到危险水平; 对实体经济的可能影响，如对金融机构的处置结果会通过何种渠道对实体经济产生影响、是否会导致潜在的信贷和资本紧缩、是否会产生重要的财富效应等的定性分析，及其分析结果的整合来对系统性影响进行综合评估。

第三阶段完善处置框架的措施 (Actions to Improve Resolvability)。即通过上述分析判断处置框架是否具有可行性和可靠性，并进行必要的调整，完善处置框架，确立对处置框架进行必要修改的时间表，并监督该进程。

必须指出，作为处置计划的核心部分，可处置性评估应当是一个连续的过程，在特定情形下，它可能是对上述三个阶段的循环使用，并至少包含以下内容: 在处置框架下，国内当局对金融机构的可处置程度进行定性评估; 在当局定性评估的基础上，跨境危机管理工作组进行内部评估，识别需要金融机构或特定当局处理的事宜; 机构或相关监管当局对需要处理的事宜进行陈述; 金融机构或有关监管当局采取补救措施; 国内当局协助对处置方案进行再评估。

(二) 恢复和处置计划

恢复和处置计划在有些国家司法体制中也被称为“生前遗嘱”(Living Will)，是银行在经营状况良好的时候应各国法律或监管当局的强制性要求就如何应对未来的资金短缺或流动性紧缩作出的说明和安排。设立“生前遗嘱”的设想在实务界最早由英国金融服务局于2009年提出，并在2010年4月颁布的英国《2010年金融服务法案》(Financial Services Act2010) 中被正式采纳。[12]美国2010年7月通过的《多德—弗兰克法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act) 也引入了相关规定，允许分拆陷入困境的“太大而不能倒”的金融机构，并授权美国金融稳定监管委员会负责制定相应的实施细则。

鉴于设立“生前遗嘱”对于强化金融机构的可处置性和确保系统重要性金融机构有序市场退出的积极作用，金融稳定理事会通过对国际实践的考察和分析，在《关键属性》中设置了“恢复和处置计划”要求，旨在通过建立于可处置性评估基础之上的“恢复和处置计划”，增强金融机构的可处置性，并使有关当局和金融机构在未来的危机中能够迅速反应和有序应对。《关键属性》指出，当金融机构处于压力状态时，有关国家和地区当局以及金融机构自身需要详细且设计周密的应急方案以通过实施快速和有效的解决措施，确保金融机构能维持其关键功能，而不影响整个金融体系的稳定。为此目的，母国有关当局应确保对金融稳定具有潜在影响的金融机构在清算时具有充分及可靠的恢复和处置计划。

1. 一般规定

《关键属性》要求，各国家和地区有关当局将当前正在实施“恢复和处置计划”进程置于重要位置，并使增强“可处置性”成为监管过程的一部分。任何被母国当局评估为对金融稳定性具有潜在影响的金融机构都应当建立充分而可信的恢复和处置计划，以提升金融机构的可处置性。(www.xing528.com)

基于解决全球系统重要性金融机构“太大而不能倒”问题的紧迫性，《关键属性》指出，作为整个监管过程的一部分，有关当局应建立持续的恢复和处置规划程序，并使其至少涵盖所有具有全球系统重要性的或其失败将造成重大影响的国内注册成立的公司。

持续的恢复和处置规划程序应当确保各单家金融机构的恢复和处置计划的稳健性和可靠性，并至少包括《关键属性》附件三《恢复和处置计划的核心要素》(Essential Elements of Recovery and Resolution Plans) 中的全部要素。恢复和处置计划应当具体和可行，并充分考虑金融机构的特定经营环境以及反映金融机构的复杂性、关联性和规模。在恢复和处置计划的制定中，应当考虑适用压力情景分析。在危机情景中，对单家金融机构和整个金融体系的压力情景分析均应充分考虑潜在的风险跨境传递影响，以防止系统性风险的进一步积聚和扩散，维护国际金融体系的整体稳定。对于全球系统重要性金融机构，恢复和处置计划应建立在对金融机构可处置性评估的结果的充分理解和应用基础之上，可处置性评估应使用金融稳定理事会制定的可处置性标准。[13]同时，恢复和处置计划不应当假设由纳税人承担损失。

从形式上讲，一个具体、稳健和可行的恢复和处置计划在结构上应当是完整的，并至少涵盖执行纲要、策略分析、触发恢复和处置计划的充分必要条件、确保未来能够及时和有效展开实施的各项事前准备工作以及恢复和处置计划各方在开展准备工作、启动计划的实施和实际展开实施等进程中的职责划分。

执行纲要应确保恢复和处置计划有高度的执行力，在内容上具体包括对金融机构恢复和处置策略核心要素的概述、金融机构总体运营的结构图、实施恢复和处置计划的重要措施、潜在的阻碍计划实施的因素以及自金融机构上次提交恢复和处置计划以来的任何变化。

策略分析是恢复和处置计划的核心，它应当明确指明金融机构的关键业务与运营所在，并设定有效程序以保证其在恢复和处置过程能够得以维持。为此策略分析必须包含: 对金融机构核心服务和关键功能的识别; 维护并支持以上功能的必要措施; 评估可能在恢复和处置过程中受分离影响的业务和法律实体生存能力及这种分离对保持总体结构和生存能力的影响; 恢复和处置措施各个方面的效果和潜在风险，包括它们对客户、交易对手方和其他市场参与者的影响; 实施计划的步骤和时间规划; 准备恢复和处置计划的假设; 有效及时执行计划的潜在重大障碍; 决定重要业务、运营和资产的价值以及流通性的过程。

为支持恢复和处置规划程序，金融机构应当建立稳健的治理机制，划分并阐述不同的业务线和高级管理层以及董事会成员的职责，确保金融机构内部职责清晰，做到各司其职和各尽其能; 将恢复和处置计划的准备和实施纳入金融机构的整体治理架构中，并确保有充足的可利用资源来履行恢复和处置的职责。为生成支持恢复和处置规划程序所需的信息，使金融机构和当局有效执行恢复和处置计划，金融机构应建立管理信息系统。

各国家 (或地区) 处置当局应确保金融机构高级管理层有能力承担支持恢复和处置规划程序的责任，如对恢复计划的进行评估和为处置计划的制定和实施作出准备等。处置当局应合理安排监督，并在必要时根据金融机构自身或其所处金融和经济环境的变化直接更新恢复和处置计划，以确保恢复和处置计划的有效性。此外，为确保恢复和处置计划的可行性，母国和东道国有关当局可以邀请金融机构参加当局间定期或不定期开展的高层及其他形式交流活动。

恢复和处置计划应进行定期更新 (至少每年一次)。当金融机构的业务和组织结构发生重大变化时，恢复和处置计划的更新应考虑定期压力测试情况，并在满足相应保密规定的条件下，接受该金融机构危机管理工作组的评估。全球系统重要性金融机构的恢复和处置计划应接受有关母国和东道国监管当局和处置当局高层官员的正式评估 (至少每年一次)。在适当情况下，金融机构的首席执行官 (CEO) 可参与评估。如果处置当局对金融机构的恢复和处置计划不满意，处置当局应要求采取适当措施以解决存在的缺陷。有关金融机构母国和东道国当局应就拟采取的措施进行事前磋商。同时，对于所有全球系统重要性金融机构，母国处置当局应建立确认未参加危机管理工作组的国家的程序，并判断目标金融机构在该国家的运营状况及其对该国金融体系的重要性，包括具有重要性影响的原因，并建立程序来维持与这些非危机管理工作组国家的联系。

2. 恢复计划的目标和内容

恢复计划的目标在于给处于危机中的金融机构提供恢复金融机构财务实力和自我生存能力的方法和手段，它一般包括减少机构的风险程度的方法、缩减业务线和重组债务等策略性方案。制定、维持以及在必要时执行恢复计划的职责由金融机构的高级管理层承担。在恢复和处置规划程序中，处置当局负有审查恢复计划和评估恢复计划的可行性的义务。同时，处置当局应当将对恢复计划的持续性监测作为其日常监管活动的一部分。

在恢复计划中，金融机构应当从定性和定量两个层面明确规定触发恢复计划的标准。一般来讲，对恢复计划实施的触发决定由金融机构高级管理层在与监管当局协商的基础上作出。相比较于监管当局，金融机构对自身的运营和资本状况更加了解，在恢复计划的启动中由金融机构掌握主动有利于防止恢复措施的实施滞后，错过最佳恢复时期。此外，作为对金融机构的监督，有关当局在日常监管中可以通过常规监管权力命令金融机构启动恢复计划或强制执行恢复方案，但由于此时金融机构尚未进入实质性处置阶段，因此，原则上仍应保留金融机构的经营控制权。

为确保恢复计划的有效性，使金融机构的关键功能得以存续，恢复计划应当明确具体实施或将要实施的恢复措施，以确保这些措施的有效落实，具体包括建立适当的治理和危机管理进程; 确定加强资本环境的必要的措施，如金融机构在遭受严重损失后的资本结构调整方案、可用的资本留存措施和资本筹集措施以及具体实施的步骤等; 识别可能的业务运营和负债结构重组方案，如确立实现业务分拆和重组的条件并评估相关风险以及分析通过将债权向股权的转换实施债务重组的可能性等; 建立确保在经济下行时期获得足够损失吸收能力的措施，如评估金融机构应对偿债压力的弹性、保证机构资金来源的多样性和拥有的可利用的抵押品的数量以及建立适当的内部资产转移预案等。

为支持恢复计划的有效实施，金融机构应当确保其组织和运营架构，特别是内部进程的运行、计算机系统、与清算服务机制的无阻碍连接以及交换贸易平台等，在恢复计划实施阶段能够继续行使基础性功能; 拓展其与金融市场和其他利益相关方的沟通策略，以减少市场和市场参与者对其生存能力的质疑; 定期审议其据以制定恢复计划的关于外部条件和基于单家机构的假设的合理性，并依此评估恢复和处置计划的持续相关性和适用性，及时更新和完善恢复和处置计划; 充分并及时提供母国与东道国监管当局需要的数据和信息。

3. 处置计划的目标和内容

处置计划旨在支持处置当局处置权力的有效运用，其目标在于通过加强处置当局处置权力的有效性，确保对金融机构处置的有序进行，防止任何因处置而引发的系统性风险，并避免使纳税人暴露于风险中，或者说是消除纳税人资金被用于支持金融机构的风险。如果恢复计划不可行或被证明无效，处置当局将以处置计划为指导有序展开对金融机构的处置。

制定、维持和在必要时执行处置计划的职责由处置当局承担。在恢复和处置规划程序中，金融机构有义务向处置当局提供充分、及时和有效的数据和信息，如及时提供处置计划所需的策略和情景压力分析，以支持处置当局的工作。处置当局应当明确具体的信息需求，并对金融机构展开监督确保其有能力提供及时有效信息。对于全球系统重要性金融机构，制订处置计划应由母国处置当局牵头，并协调该机构危机管理工作组成员。当东道国监管当局认为该机构处置计划不充分时，可针对全球系统重要性金融机构在本国注册的机构制订自身的、详细的处置计划。

处置当局应当在处置计划中明确触发处置计划启动的监管和法律条件，如处置当局的早期干预临界点、国家破产法律体系下的破产清算临界点以及处置当局的处置范围等。

处置计划应包含已达成共识的实质性处置策略和具体的行动计划以及必要的促进处置策略有效实施的先决条件，并特别识别: 必须确保其持续性的金融和经济功能; 能够以有序的方式维持或关闭机构的适当的处置方案; 关于机构业务运作、结构以及关键金融和经济功能的数据要求; 有效处置的潜在障碍以及相应缓解措施; 保护存款保险人和保单持有人，使其迅速得到其资金的措施; 退出处置计划的明确路径或原则。

处置当局对处置策略的使用具有自由裁量权。处置计划中包含处置策略并不表示处置当局必须对其予以实施。对于每个处置策略，处置当局都应在处置计划中明确阐述以下几方面内容: 一是基于相互依赖关系，该项处置策略对其他业务和法律实体可能的影响，如其他实体是否能够继续运营，对于金融合约处置当局是否有权力阻止、限制或延期终止，市场和其他具有相同业务线的机构和债权人可对损失作出何种预期，以及该项处置安排与其他处置策略的相对优势。二是可用于处置的资金和保证有效运营的资源范围，如明确有担保的和无担保的存款人在处置中的地位。三是维持清算和结算交易平台畅通的程序，如对通过中央交易对手清算的金融合同的保护措施。四是确保内部进程和市场表现的程序，如对金融机构高层可能的人事变动以及对金融机构信息披露的适当调整等。五是执行适当交流策略并确保跨境合作的形式，如开展定期高层会议，识别处置策略可能的缺陷，并对风险缓释措施进行探讨。

处置当局应当建立稳健的治理机制以监管恢复和处置规划程序，确保拥有足够的可利用的资源和专业性，以支持恢复和处置计划的准备和评估以及审查并更新恢复和处置计划; 确定明晰的程序，以便于与金融机构在恢复和处置规划进程中进行有效沟通和良性互动，如制定恢复和处置规划程序的必要步骤，明确对金融机构的期望以及不能强化的监管措施。处置当局可以根据自己的判断和需要，与金融机构讨论处置计划。处置当局对处置计划的保密性设置不应影响处置计划的有效性或引起其他公共政策保留后果。在任何情况下，处置当局都应当有权决定不向金融机构披露全部或部分处置计划。

综上，总体说来，恢复计划和处置计划都是对未来危机事件的前瞻性安排。恢复计划给处于危机中的金融机构起到恢复导向的作用，处置计划则使处置当局对金融机构破产能够有充分的准备，以防止恢复方案不可行或被证明无效，并为其处置权力的运用提供支持。恢复计划和处置计划的最终目的都是希望通过强制性的事前安排，降低债权人损失，并使金融机构关键金融功能在未来危机事件中能够得以持续，控制金融机构破产对金融体系的冲击，从而使其能够实现有序的市场退出，并保护纳税人，消除纳税人资金被用于对私人金融部门救助的风险。