跨境合作安排：单家机构双边协议和危机管理工作组成果

如同本章在冰岛银行破产实证分析中所指出的，在实际处置系统重要性金融机构时，母国和东道国很难自发展开有效合作。为此，《关键属性》要求各国家和地区在处置框架内建立有效的事前跨境合作安排，具体包括推行针对单家机构的跨境合作协议和组建危机管理工作组。

(一) 单家机构跨境合作协议

为加强系统重要性金融机构母国和东道国的合作，在2010年10月，金融稳定理事会即在其发布的《降低系统重要性金融机构道德风险的建议和时间表》报告中呼吁应针对所有全球系统重要性金融机构签订单家机构合作协议。该项倡议被纳入《解决系统重要性金融机构的政策框架》，并得到了二十国集团首脑的一致支持。

1. 单家机构跨境合作协议的目标和分类

根据《关键属性》，各国家和地区处置框架应至少针对其管辖范围内每家具有全球系统重要性的金融机构建立母国和东道国有关当局之间的单家机构跨境合作协议。单家机构跨境合作协议应以《合作原则》为指导，其目标在于通过针对单家机构的双边及多边合作协议，为处置中的跨境合作提供解决法律上或其他可能存在的障碍的具有可行性的方法框架，促进有关当局针对单家机构的危机管理规划与合作，支持恢复和处置计划及其他处置工具的有效实施。

处置框架下的单家机构跨境合作协议包含多边合作协议和双边合作协议，两者互为补充，缺一不可。所谓单家机构跨境合作多边协议是指目标金融机构母国和所有关键东道国的有关当局就如何针对目标金融机构展开合作达成的多边协议。为确保协议作出的多边安排的有效性和合法性，跨境合作多边协议的参加方必须包含目标金融机构的母国和所有主要东道国的有关当局。通过推定在针对目标金融机构的处置中各方将是乐于积极展开合作的，跨境多边合作协议将有助于促进目标金融机构具体危机管理计划的实施。所谓单家机构跨境合作双边协议是指目标金融机构母国与某一东道国有关当局间达成的双边协议，该协议应就多方协议下两国法律和处置机制如何相互协调以及共同管理目标金融机构业务作出具体安排。目标金融机构母国应与所有关键东道国有关当局就此达成双边协议。

2. 单家机构的跨境合作协议的形式要求

根据《关键属性》附件一的要求，单家机构跨境合作协议必须阐明其目标、适用范围和性质。

首先，在形式上，跨境合作协议应当包含一个明确阐明其目标和适用范围的宣言声明，例如，“我们作为 (……公司的) 母国和东道国当局，签署这个协议阐明我们将如何合作以有利于促进单个机构的危机管理计划和相关当局之间的合作，重点在 (……公司) 的处置事件上的合作……目标是减少 (……公司) 的失败对协议缔约方代表的每一个国家的影响”。

其次，跨境合作协议的适用范围必须明确。为此，跨境合作协议必须明确协议的参加方和受协议调整的目标金融机构及其关联机构。根据合同法的一般理论，所有在协议上签字的母国和东道国当局即为跨境合作协议参加方。为明确受协议调整的金融机构，跨境合作协议应当对协议下的金融集团公司及其母公司或控股公司、重要的子公司以及分支机构和附属机构进行描述。

最后，为避免任何实施上的不确定性，跨境合作协议必须包含一个法律属性条款，以对协议的法律性质进行约定，明确协议是否以及在何种程度上对协议各参加方具有约束力。同时，跨境合作协议应当建立公开披露规则，阐明协议是否或者在何种程度上将向公众披露。是否签订有单家机构跨境合作协议应当作为金融机构信息披露的一部分。如果协议参加方当局同意，那么母国当局应当至少公布协议的大体结构，协议参加方当局是否同意公开协议内容应在单家机构跨境合作协议中列明。

3. 单家机构跨境合作协议的关键要素

有效的单家机构跨境合作协议将使母国和东道国有关当局对企业的运营，包括对外国企业的分支机构的运营有必要的处置权力。从具体内容上来看，它应当至少涉及危机处置的计划和实际处置阶段，并至少包含以下关键要素，这些要素建立在由二十国集团认可的金融稳定理事会《跨境危机管理原则》上，具体包括:

(1) 通过跨境危机管理工作组各方协商共同制定的合作目标和进程;

(2) 界定在危机不同阶段处置当局所扮演的角色和承担的责任，如在“危机前”和“危机中”的角色、义务和权力;

(3) 在各国家和地区法律框架内建立正常时期和危机时期信息共享及保护的法律基础设施和流程，包括与非危机管理工作组成员尤其是重要东道国当局间的信息共享和保护;(www.xing528.com)

(4) 制定金融机构恢复和处置计划协调进程;

(5) 建立可处置性评估中母国和东道国间的协调进程;

(6) 建立当影响金融机构的重大不利条件发生变化时，以及在针对金融机构采取重大行动和危机管理措施前母国当局及时通知并与东道国当局磋商的合作模式，其中应对“重大行动”和“危机管理措施”进行清晰界定;

(7) 确立对跨境实施特定处置措施进行规制的适当水平，包括“桥梁机构”和救助措施的使用;

(8) 规定至少每年召开一次有母国当局和有关东道国当局高层官员参加的会议，以评估系统重要性金融机构恢复和处置计划的稳健性，并由适当组成的高层官员对处置计划的实施进程进行定期评估。

在跨境合作协议中，协议各方应当承诺: 同意遵守《跨境危机管理原则》，并将《关键属性》作为实施危机管理和处置的基本准则; 实施处置方案，并适当考虑这些处置行为对其他国家金融稳定性的潜在影响; 协助实施恢复和处置计划以及所有相关信息的共享安排; 使用《关键属性》附件二《可处置性评估》评估金融机构可处置性; 达成一致的定期审查，分享完整的恢复及处置过程 (至少每年一次); 履行善意的通知义务，包括在实施任何危机管理或处置方案时，将及时通知协议各方并征求彼此的意见，以及就危机管理或处置框架中发生的重大变化及时通知协议各方; 在遵守保密协定的前提下酌情在高端层面和技术层面分享信息。

作为母国当局的义务，在跨境合作协议中，母国处置当局或监管当局应当承诺: 协助危机管理工作组取得协议各方的积极参与，确保母国或东道国当局为保证机构可处置性所采取的行动保持一致; 推动和主持危机管理工作组会议; 在金融机构陷入困境或已进入到母国当局的处置框架中时及时通知其他协议方; 处置行动将考虑对相关国家金融稳定性整体的影响，并采取最大的努力避免作出可能引发整个集团金融体系不稳定的行为; 必要时，尽可能协助其他协议方将目标金融机构作为整体处置，以达到在所有国家保持金融稳定和保护已投保存款者、存款人和其他散户投资者的利益的目标。

作为东道国当局的义务，在跨境合作协议中，东道国处置当局或监管当局应当承诺: 在目标金融机构在当地的分支或运营机构陷入困境或进入到东道国当局的处置框架中时及时通知其他协议方; 尽可能协助其他协议方将对目标金融机构作为整体处置，以达到在所有国家保持金融稳定和保护已投保存款者、存款人和其他散户投资者利益的目标; 当母国当局未采取有效合作和信息共享措施时，出于必要可保留解决东道国系统风险的权力; 参与到目标金融机构高层对恢复和处置计划的正式年度评估中，并通过参与危机管理工作组为维护整体处置计划和机构发展作出贡献。

在2011年年底前，全球系统重要性金融机构的母国监管当局应开始就其跨境合作安排与东道国监管当局进行接触。在2012年6月底前，应确定信息共享形式，并完成合作协议初稿。在2012年12月前，全球系统重要性金融机构的母国当局应与主要东道国监管当局签订合作协议。

(二) 危机管理工作组

根据《关键属性》的要求，每家全球系统重要性金融机构的母国和关键东道国当局应组成危机管理工作组 (CMGs)。危机管理工作组的主要目标是增强有关国家和地区当局的跨境金融危机应对和管理能力，其成员包括全球系统重要性金融机构的母国和关键东道国的监管当局、中央银行、处置当局、财政部门和负责保障计划的公共部门。

为实现上述目标，跨境危机管理工作组应与和系统重要性金融机构有重要业务联系的国家或地区有关当局保持密切合作，并对下列事项进行经常性审查，同时适时向金融稳定理事会同侪评议委员会提交报告: 跨境危机管理工作组内部的信息共享和协调进程，及其与未进入工作组的东道国当局间的信息共享及协调进程; 系统重要性金融机构的单家机构跨境合作协议下的恢复和处置进程; 以及系统重要性金融机构的可处置性。

从职能上分析，危机管理工作组是金融稳定理事会监管联席会议在跨境危机应急管理中的特殊安排。两者相比，监管联席会议机制的法律功能更加宽泛，它为危机管理工作组的工作提供了一定的基础。从法律性质上分析，危机管理工作组不是一个超国家机构，危机管理工作组本身并不具有对任何金融机构进行监管或处置的权力，而是相关监管者就特定系统重要性金融机构监管合作问题展开讨论的活动平台。从法律地位上分析，危机管理工作组不是一个正式的政府间国际组织，不具有国际法上的法律人格，而是母国和东道国当局针对特定系统重要性金融机构进行的非正式制度安排。

2010年10月，巴塞尔委员会发布了《监管联席会议良好实践原则》(Good Practice Principles on Supervisory Colleges)，从目标、结构、信息共享、沟通渠道、成员间协作、与金融机构的互动、危机管理和宏观审慎八个方面为大型银行跨境危机管理工作组各项工作的开展提供了原则性指引。这些原则可为其他系统重要性金融机构跨境危机管理工作组借鉴。

综上，本书认为，危机管理工作组并不是对有效的国内监管和处置的取代，它并不是一个决策机构，其运作过程也不涉及任何国家权力的集中或让渡，但是，作为对特定系统重要性金融机构享有法定监管和处置权力的有关国家当局间的多边合作机制，危机管理工作组在并表监管和单独监管基础之上为强化对系统重要性金融机构的监管提供了一个协调和合作框架，为跨境监管合作和机构处置提供了一个常设性信息交流与行动协调平台，有利于有关当局间持续加强信息交换，建立战略互信。