跨境金融机构处置框架：目标与适用范围

依照《合作原则》确立的跨境风险应急管理核心原则，金融稳定理事会并不试图构建一个凌驾于国家之上的一体化的处置框架，《关键属性》所指向的金融机构有效处置框架充分体现了对各国金融主权的尊重，是建立在各国家或地区法律框架下的一种基于合作的制度性安排，旨在通过事前建立的相关机制和跨境合作计划，使有关当局能够以一种有序的方式对陷入困境的系统重要性金融机构进行有效处置，而不会引发进一步的系统性风险或增加金融体系的脆弱性，同时避免纳税人成为最终的损失承担者。

作为维持市场秩序、强化市场纪律、增强金融体系弹性和降低金融机构道德风险的金融“维稳”手段，一个有效的金融机构处置框架应当能够在未来对金融机构的处置中: 确保系统重要性金融服务及功能的持续性; 保护存款人、保单持有人和普通投资人，以使他们能够快速收回资金; 确保公司股东、无担保债权人和无保险债权人按照级别顺序吸收损失; 不依赖于公共部门提供的清偿力支持; 避免不必要的价值破坏，以尽可能降低母国和东道国处置的总成本; 通过明确的法律和程序要求、问责机制以及有序的处置计划提高处置的速度、透明度、公平性和可预见性; 促使有关当局展开充分的境内及跨境协调、合作与信息交流; 确保不能继续经营的金融机构能够有序退出市场; 具有现实可行性。

为了确保对跨境金融机构处置的一致性和有效性，避免任何竞争问题或监管套利行为，各国家和地区应当在各自的管辖范围内，依照《关键属性》建立一套专门的金融机构处置框架。基于上述目标，处置框架应当至少包含有稳定方案 (Stabilization Options) 和清算方案 (Liquidation Options)。稳定方案旨在通过将被处置金融机构的全部或部分业务直接或间接销售或转移给另一家机构，及/或通过将债权人资金资本化而创建的实体机构继续履行被处置金融机构的核心功能，确保系统重要性金融服务和功能的持续性。清算方案旨在确保被处置金融机构全部或部分业务的有序关闭或终止，同时保护受保险的存款人、保单持有人、普通投资人以及有担保的债权人。

依据透明度和可预见性要求，处置框架的适用范围应当是清楚和明确的，以避免由此而导致的具体实施中的任何不确定性。根据《关键属性》，为解决系统重要性金融机构跨境处置所面临的现实性困难，并缓解由此对金融体系整体稳定带来的巨大压力，各国家和地区至少应保证其处置框架将适用于其管辖范围内的任何一家在特定情形下具有系统重要性的金融机构和集团，包括它们的金融控股公司、金融集团所有未受到监管的重要实体或对金融集团或集团业务具有重要意义的实体以及外国金融机构的分支机构。对于具有系统重要性的金融机构和集团的判断，将依据巴塞尔委员会建立的指标和方法进行，并以金融稳定理事会定期发布的名单为主要参照。[1]《关键属性》并不试图对系统重要性金融机构的管辖权进行任何实质性规定，各国家和地区对系统重要性金融机构及其关联企业的管辖将依据其本国或地区的法律及其承担的国际义务来确定。据此，对于外国金融机构的分支机构，如果一个国家或地区承认由母国当局行使对金融机构的处置权，并承担有相应的条约义务，如受“欧盟重组与清算指令”(the EU Winding up and Reorganisation Directives)约束，那么该国家或地区的处置框架不得涵盖上述机构。(www.xing528.com)

同时，对金融市场基础设施 (Financial Market Infrastructures) 的保护应当被纳入处置框架中。根据支付和清算系统委员会、国际证监会组织于2011年联合发布的文件，所谓金融市场基础设施可以概述为一个用于记录、结算、支付、清算以及证券、衍生工具或其他金融交易活动的操作系统，它是一个有着众多金融机构参与的多边系统，具体包括支付系统 (Payment Systems)、中央证券托管系统 (Central Securities Depositories，CSDs)、证券结算系统 (Securities Settlement Systems，SSSs)、中央交易对手系统以及贸易资料库系统 (Trade Repositories，TRs) 等。[2]金融市场基础设施是支持各国家和地区金融可持续发展的重要条件。近年来，由于技术创新，如第三方支付平台的兴起，以及国与国间金融的相互融合，各国家和地区金融基础设施日渐形成一个错综复杂的跨国网络，并表现出日益强烈的相互依存性，其中的任何薄弱环节都将可能成为引发系统性金融危机的导火索。以大额支付清算系统为例，如某国金融机构因头寸不足而无法履行巨额债务合同，因涉及资金巨大，其违约行为很容易导致其交易对手方同样出现流动性紧缺，并陷入无法履约的困境，当这种连锁违约行为在系统中扩散开来时，很容易引发整个系统的崩溃。故而，各国家和地区的处置框架应当确保对金融机构的处置及各项处置权力的配置和适用以保持金融市场基础设施关键功能的持续性为导向。

综上，金融机构有效处置框架的目标是使对任意一家金融机构的处置无须纳税人承担损失，并通过相关机制使被处置金融机构的股东及无担保债权人和无保险债权人按照级别顺序吸收损失，确保被处置金融机构的金融功能得以延续，以及金融系统的整体稳定得以实现。各国家和地区应当通过立法或监管改革等措施建立专门的金融机构处置框架，并确保其国内或地区内所有被确认为具有“全球系统重要性”的金融机构被纳入处置框架中。