实施跨境风险应急管理的现实动因

(一) 基于治理当代金融危机的分析

世界银行的一份研究报告显示，在20世纪70年代末至90年代末，“93个国家共发生了112次系统性银行危机”; 艾兴格林和博得的一项研究表明，“当前金融危机的数目是1914年金融全球化时代来临之前的2倍”。[19]这些数据有力地证明了上文关于当代金融危机强烈的突发性、显著的系统性和高度的传染性的特征的分析。在金融全球化背景下，金融危机的防范和治理已经无法通过传统的单一国内调整手段来进行。对金融危机的治理已经上升为国际公共问题之一，需要更多建立在合作基础上的全球治理手段。同时，金融危机的治理不可能一蹴而就，它是一个系统性工程，需要全球联手共同监测金融体系的风险，防范和化解可能的风险聚集以及应对已经到来的危机。为此，需要建立国际化机制，以确保金融危机防范和应对的各个环节的有序性和有效性，防止国际金融市场大规模恐慌情绪的出现，进而引发的金融市场无序和流动性紧缺，并建立有效的风险应对预案，最小化危机处置成本，避免纳税人承受更多损失。

(二) 基于解决“太大而不能倒”问题的分析

20世纪90年代以来，伴随着金融全球化浪潮的加快和国际金融市场竞争的日趋激烈，国际金融业并购事件层出不穷 (据统计，仅在1995年世界金融业的并购案多达4100件，涉及的金额高达2500亿美元)，导致全球银行向大型化、综合化以及全能化方向发展，造就了一批超级金融机构，并形成影响全球经济的最重要的因素。这些超级金融机构一旦出现问题，对整个金融体系乃至实体经济将造成灾难性的打击，这便形成了所谓的“太大而不能倒”问题，即由于金融机构的规模过于庞大，影响面过广，其稳健经营，尤其是良好的流动性状况，对于维护整个金融体系乃至经济体系至关重要，一旦这些金融机构出现问题，将对整个社会造成灾难性打击，从而使得政府不得不对其承担救助责任。然而“太大而不能倒”并非金融领域的正向激励措施，反而是对金融领域的破坏行为。金融机构的“太大而不能倒”，容易滋生道德风险，造成社会的不公平和其他国家的搭便车现象。2008年美国雷曼兄弟破产，并导致国际金融市场严重动荡，各国政府开始表现出不允许任何具有系统重要性金融机构破产的姿态。国际金融危机充分暴露出“太大而不能倒”问题的严重性，国际社会开始探索新的金融监管与危机应对制度，寻求既能让大型问题金融机构有序退出又能保障全球金融体系稳定的机制，以破解“太大而不能倒”难题。国际社会已达成共识，必须对大型金融机构采取特别的监管和处置措施。

(三) 基于保护金融消费者权益的分析

“金融消费者”通常被认为是消费者概念在金融领域的延伸。美国1999年《金融服务现代化法案》(Financial Services Modernization Act) 将金融消费者定义为“为个人家庭成员或家务目的而从金融机构得到金融商品或服务的个体”。从法律上看，储户、证券投资者和保单持有人均可以被视为金融消费者。[20]这类群体人数众多，是金融产业发展的基础和金融活动的最终决定性力量。金融体系的稳健运行依赖于金融市场参与者，尤其是金融消费者的信心。英国经济学家迈克尔泰勒 (Michael Taylor) 1995年提出的“双峰”(Twin Peaks) 理论，将金融监管目标划分为审慎监管和保护消费者权利[21]，从一个侧面凸显出对金融消费者进行保护的重要性。在传统实践中，对金融消费者的保护主要局限于国内政策和立法上，并已取得一定进展。如，英国于1997年成立了金融服务局 (FSA)，并根据《金融服务和市场法案》(Financial Serviceand Market Act) 确定保护金融消费者权益为金融服务局的法定监管目标之一。然而在2008年国际金融危机中，金融消费者仍然损失惨重。次级抵押贷款市场的崩溃导致了数以万计的金融消费者遭受巨大损害，由此而来的恐慌情绪迅速在全球蔓延，并最终引发全球金融市场的流动性危机。这一方面印证了保护金融消费者权益对于维护整个金融体系的稳定的重要意义，另一方面也反映出在金融全球化的今天，加强金融消费者权益保护不仅仅是一个国家的问题，而是整个国际社会所面临的共同问题。在金融全球化的背景下，金融机构的跨境金融活动将发达国家大量复杂繁琐的金融衍生产品带至全球 (有些金融衍生产品的复杂性已经使得市场主体难以正确理解其特征和风险)，加剧了金融消费者与金融机构之间的信息不对称，加大了监管难度，也提高了金融消费者的维权成本，加强对金融消费者权益的保护，尤其是维护金融机构跨境处置中中小债权人的权益，已经不仅仅是一个国家可以解决的问题，它还要依赖于有效的国际金融监管合作。

(四) 基于冰岛银行破产处置的实证分析

2008年全球金融海啸对跨境银行经营产生了严重影响。雷曼银行的破产如同打开了潘多拉魔盒，在国际金融市场造成了极大的恐慌情绪，并引发了一系列的大型银行破产事件，就在各国都在密切关注金融风暴将如何摧残欧美等金融大国时，地处极地边源，一个“世外桃源”般的国家——冰岛却拉响了更为刺耳的警报。

在雷曼破产事件发生后，国际金融市场几乎立即陷入极度恐慌和无序状态，货币市场和银行间拆借几乎完全被冻结，信用违约激增，这导致了高度依赖国际金融借贷市场的冰岛银行陷入困境，其赖以生存的短期贷款在短时间内快速枯竭，资金链条几乎断裂。当冰岛银行的债务超过国家政府所能够承受的范围时，冰岛政府陷入了必须从“银行破产”和“主权违约”中作出选择的窘迫局面。

2008年9月29日，当冰岛第三大银行格里特利尔银行 (Glitnir) 由于短期融资问题向冰岛中央银行申请短期贷款时，冰岛政府宣布对格里特利尔银行进行强制性接管，并公布了6亿欧元援救计划[22]。冰岛政府没有意识到该项救援计划具有极大的风险性，一旦失败，政府将为此付出高昂的代价。而且事实上，以冰岛政府现有的外汇储备和金融实力，其完全无法填补本国银行如此巨大的资金流漏洞。三大评级机构在24小时内相继下调了对冰岛的主权信用评级。冰岛政府面临重大主权违约问题。

在由此引发的银行国有化后的偿付问题上，冰岛政府作出了优先偿付国内纳税人和公共计划受益人的正确选择。因为一旦发生破产行为，这些人受到的冲击最大。然而随着危机的不断升级，2008年10月，冰岛议会通过一项紧急法案，授权其金融监管当局采取特别处置措施的权力[23]，其后对位列冰岛三大银行前两位的冰岛国民银行和克伊普辛银行进行了国有化，同时宣布，为了刺激国内消费，将只承担冰岛境内的存款偿付责任，而不承担冰岛境外的存款偿付义务。这随即引发了以英国为首的西方国家的极度不安。英国报复性地援引2001年颁布的《反恐安全法案》，冻结了冰岛国民银行和克伊普辛银行在英国境内的资产。英国首相布朗还发布了极具有煽动性的言论，表示“完全不能接受”，同时声明“为了保护英国人的财产，我们会在必要时刻针对冰岛当局采取进一步的措施”。短短数周内，德国、芬兰、挪威等国家的监管当局为保护本国存款人利益，相继对冰岛银行在其境内的分支机构采取发布支付令、禁止资金出境、接管资产等行动，冰岛的本国货币价值缩水一半，并被禁止在国际金融市场流通。

冰岛银行破产处置事件显示跨境银行的风险外溢问题仅仅依赖母国监管当局 (特别是当母国财政资源有限时) 来处理是远远不够的。这也是在由本次金融危机演化而来的欧洲债务危机中，一些欧洲国家 (如瑞典、丹麦等) 所不同程度面临的共同问题。跨境风险的应急处置必须建立在国家间的协调与合作上。为此，应当建立良好的信息沟通与合作平台，清晰划分母国和东道国间的监管责任与义务，建立共同的危机处置机制，消除国家间在金融风险的跨境处置中各自为政，甚至相互对立的局面。

[1] 追溯历史，早在13世纪意大利就曾发生过以佛罗伦萨大量的银行倒闭为标志的金融危机。

[2] 第四代金融危机模型还只具雏形，2008年国际金融危机推动着第四代模型的不断发展和完善。

[3] ［英］约翰·伊特韦尔、默里·米尔盖特、彼得·纽曼等编: 《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第四卷，经济科学出版社1996年版，第216～220页。

[4] Abraham H.Maslow，A Theory of Human Motivation，Psychological Review，Vol. 50 (4)，July，1943.

[5] See P.F.Bartholomew，G.W.Whalen，Fundamentals of Systemic Risk，Research in Financial Services: Banking，Financial Markets，and Systemic Risk (1995)，Vol.7，edited by George G.Kaufman，3–17.Greenwich，Conn.: JAI.

[6] See Frederic S.Mishkin，Systemic Risk and the International Lender of Last Resort，a Speech at the Tenth Annual International Banking Conference，Federal Reserve Bank of Chicago， Chicago， Illinois， at http: //www.federalreserve.gov/newsevents/speech/mishkin20070928a.htm，September28，2007.(www.xing528.com)

[7] See Nikola A.Tarashev，Claudio E.V.Borio，and Kostas Tsatsaronis，Attributing Systemic Risk to Individual Institutions: Methodology and Policy Applications，BIS Working Paper No.308，May2010.

[8] See Tobias Adrian，Markus K.Brunnermeier，NBER Working Paper No.17454， October2011.

[9] See Olivier De Bandt，Philipp Hartmann，Systemic Risk: A Survey，European Central Bank Working Paper No.35，November2000.

[10] 转引自巴曙松、邢毓静、朱元倩等: 《金融危机中的巴塞尔新资本协议: 挑战与改进》，中国金融出版社2010年版，第193页。

[11] See Piet Clement，The Term“Macroprudential”: Origins and Evolution，BIS Quarterly Review，2010，athttps: //www.bis.org/publ/qtrpdf/r_qt1003h.pdf.

[12] See Andrew Crockett，Marrying the Micro-and Macro-prudential Dimensions of Financial Stability，21 September，2000，athttps: //www.bis.org/review/rr000921b.pdf.

[13] See FSB，Macroprudential Policy Tools and Frameworks-Update to G20 Finance Ministers and Central Bank Governors， 14 February 2011， at http: //www.financialstabilityboard.org/publications/r_1103.pdf.

[14] See Stiglitz，J.E.and A.Weiss，Credit Rationing in Markets with Imperfect Information，American Economic Review，1981，pp.393-410.

[15] 也就是说，如果银行为了抵补信息不对称的风险而提高贷款利率，那么结果是低风险的借款人退出市场，银行可能面临更严重的贷款损失风险。为应对这种情况，银行只有选择减少贷款数量，从而导致贷款供应随利率升高而下降。因此，在信息不对称的信贷市场上，总是会有部分客户无法获得贷款，调高利率并不能引导市场趋向平衡，反而会减少贷款供给扩大供需差额，这种现象就是信贷配给。See Stiglitz，J.E.and A.Weiss，Credit Rationingin Markets with Imperfect Information，American Economic Review， 1981，pp.393-410.

[16] 由于借贷双方之间存在信息不对称，贷款人难以监测贷款使用情况，借款人很可能将资金投入到高风险项目，从而损害贷款人利益。

[17] ［美］乔尔·沃森: 《策略: 博弈论导论》，费方域、赖丹馨等译，上海三联出版社、上海人民出版社2010年版，第30～32页。

[18] 参见［美］格里高利·N. 曼昆: 《经济学原理 (第5版): 微观经济学分册》，北京大学出版社2009年版。

[19] See Finance for Growth，Policy Choices in a Volatile World，Word Bank Publications， May2001; and Barry Eichengreen，Michael D.Bordo，Crises Nowand Then—What Lessons fromthe Last Eraof Financial Globalization，NBERWorking Paper No.8716，January2002. 转引自［英］霍华德·戴维斯、大卫·格林: 《全球金融监管》，中国银行监督管理委员会国际部译，中国金融出版社2009年版。

[20] 参见刘俊: 《各国问题金融机构处理的比较法研究》，上海世纪出版集团2008年版，第280页。

[21] See Michael Taylor，Twin Peaks: A Regulatory Structure for the New Century，The Centre for the Study of Financial Innovation，1995.

[22] 以6亿欧元，约合8.4亿美元价格收购格里特利尔银行75%的股权。

[23] 包括在必要时采取接管金融机构、对金融机构实行重组或要求金融机构破产等行动。