重新定义国际金融监管范围：重要成果

基金组织在总结2008年国际金融危机的初步教训时指出，金融监管“没有能力看到金融创新繁荣背后的风险集中和有缺陷的激励机制”，“各行其是的监管体系加剧了对日益增长的脆弱性及联系的失察”。[12]确实，尽管我们可以找出很多导致危机爆发的因素，但是不可否认一个关键的失误是金融监管的不充分。在美国次贷危机引发全球金融海啸伊始，二十国集团首脑即在华盛顿金融峰会上发出号召，强烈要求“适当的机构应当审查银行，证券和保险业的差异性和监管范围且提供一份报告，列出问题，并就需要作出的改进提出建议。对于监管范围的审查，应将重点放在对当前不受监管的机构、工具和市场的审查，同时，使得系统重要性机构被适当监管的审查也应当被实施。”[13]

作为对二十国集团首脑要求的回应，联合论坛展开了对金融监管差异性和范围的审查，以期通过识别现有监管框架下没有被捕捉到的系统性风险存在的领域，重新定义国际金融监管范围。[14]由于联合论坛是巴塞尔委员会、国际证监会组织和国际保险监督官协会共同组建的工作组，故而具备金融监管各专业领域的丰富知识，并能从其创设机构获得支持，这些优势确保了它能够有效展开对全球金融监管的审查。

2010年1月联合论坛完成了审查，并发布了名为《对金融监管的差异性和范围的审查》(Review of the Differentiated Natureand Scope of Financial Regulation)的文件，全面分析了由国际银行业、保险业和证券业金融监管的差异性而引发的重大问题，探讨了由于金融监管涉及不同的金融活动，因金融监管覆盖范围不同而引发的监管缺口问题，并特别对某些不受监管或仅置于轻度监管之下的实体或活动给予了重点关注。更具体地说，通过该文件，联合论坛总结了对下列五个关键领域的审查结果，同时针对各领域存在的监管问题提出了十七条针对性建议，具体如下:

(一) 银行、保险和证券监管的重点差异及解决建议

为了对银行、证券和保险业现有监管的差异性进行审查，联合论坛将工作重点集中于对其于2001年开展的针对金融、保险和证券业各自核心监管原则的审查结果的更新。核心准则反映了各个行业的特点和在每个监管框架下被监管的金融机构的性质。将它们进行比较的目的是确定共同的原则以及在差异性产生时，能够充分理解差异性。

联合论坛的研究表明，尽管各金融部门核心监管原则所使用的格式、语言及内容不同，但通过对核心原则的审查仍然证明了这些行业的本质共性。事实上，每个部门的核心原则之间的差异已经随着时间的推移略微下降，这反映了这三个行业的商业融合性质。此外，在核心原则上存在一些差异是必要的，因为他们反映了，或至少部分反映了银行业、保险业和证券业的内在特性，例如，国际证监会组织发布的核心准则覆盖范围的广泛性反映了证券监督和监管的独特性和内在性，[15]而关于银行业和保险业的核心准则只描述了需要用来监管金融机构的框架，而不是市场。又例如，从属于不同金融部门的商业机构开展的业务的差异性还解释和证明了对它们进行监管的一些根本性差异存在的必要性。在此方面一个颇具代表性的例子是，基于保险公司的业务主要是对未来的不确定事件提供保护的特点，由保险监管部门承担对技术性条款 (Technical Provision) 监督的主要责任，而非由银行或证券监管部门承担。也因此，很多关于对保险业监督和监管的努力是朝着对技术性规定的评估方向进行的，这些评估实际上反映的是对未来负债成本的估计。

然而，联合论坛同时指出，在银行业、证券业和保险业的监管框架间不应当存在重大差异，由差异而引发的有关问题已经在金融危机中被显著凸显出来了。作为一般性和首要问题，联合论坛认为，银行业、证券业和保险业监管核心原则以及在其他金融部门应用于类似活动的标准和规则间应当达成更大的一致性。这种更大的一致性将减少监管套利的机会，并在相当大程度上提高全球金融系统的效率和稳定性。此外，2008年金融危机证明，国际社会缺少一种协调一致的方式来评估系统性风险，以及缺乏必要的政策选择来解决系统性风险。各部门的核心原则应适当反映出系统性风险和金融稳定在监管政策和方法的发展上所起到的作用。

为此，联合论坛提出以下三点建议: 一是巴塞尔委员会、国际证监会组织与国际保险监督官协会应审查和修订他们的核心原则以确保原则适当地考虑到系统性风险和金融体系的整体稳定性。还应开展工作以更新和制定更多与市场行为、消费者保护和审慎监管要求相关的更一致的原则。二是关于最低资本充足率的国际审慎监管框架应在各部门内到位，以减少国家间的监管套利和促进对跨国集团的监督。三是除了使得核心原则在各部门更加一致以外，巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织与国际保险监督官协会应进一步展开合作制定适当的和共同的跨部门标准以使相似的规则和标准适用于相似的活动，从而减少监管套利的机会并且为一个更稳定的金融体系作出贡献。

(二) 金融集团监管存在问题及解决建议

客观地说，金融集团 (Financial Groups) 发挥着重要的经济作用，但是也可能对本地或全球各层次的金融稳定造成威胁。各国政府、监管者和中央银行一直在努力评估金融集团的风险并且在减轻金融集团对于金融稳定的潜在性影响上承担了巨大的成本。[16]金融集团提供银行、证券和保险服务，或者这些服务的组合。这一混合模糊了这些部门间传统的监督和监管界限。进一步说，这些集团通过一个由法人实体和机构 (其中一些机构可能不受监管) 组成的网络，获得协同效益并节约成本，同时在税收和监管方面获得差异优势。联合论坛从下列三个方面阐述了金融集团监管存在的问题:

(1) 计算集团资本充足率时不受监管的实体。在如何定义金融集团，实体在计算资本充足率时如何被包含以及集团资本充足率如何计算等方面的地区和部门差异为监管者评估金融集团的风险、集团的资本充足率和集团内受监管的实体的影响带来了问题。当不受监管的实体被用以降低个别受监管实体的资本要求，或减低集团的资本充足率要求以及模糊行业间的区别时，这些差异制造了监管缺口，从而鼓励了复杂的、不透明的且相互依存的集团结构的产生。

(2) 集团内部交易 (Intra—group Transactions and Exposures，ITEs)，包含那些不受监管的实体。集团内部交易允许一个金融集团在其法律结构中协调其业务。正如雷曼兄弟倒闭事件所表明的，集团内部交易能够制造遍及整个集团和 (或) 集团内个别法律实体的传染性及意外性风险。集团内部交易监督和管理方法的差异使得监管者评估集团和它的法人实体的商业模式是否可持续性的变得困难。

(3) 不受监管的实体，特别是受监管的实体的不受监管的母公司。监管差异为金融集团建立不受监管的母公司 (控股公司) 创造了条件，最终导致来自于一个完全独立的司法辖区内的实体对受监管的实体的实际控制。不受监管的母公司所在的司法辖区内可能没有相关的受监管的实体，或者没有法律授权来对不受监管的实体行使权力，包括监管的权力。这造成了监管障碍。不受管制的控股母公司没有义务对无关的第三方提供信息，比如外国监管者，并且不需要以一种有意义的方式输出信息。为获取和共享重要信息的现有协议并不涉及在组织层次上具有更高所有权的不受监管的实体。

上述差异将导致监管要求和监管不能完全捕捉到金融集团的所有活动以及这些活动可能施加于金融体系的影响和成本。因此，有必要考虑监管改革以在适当的情况下解决这些差异。与此同时，监督者需要监控这些差异可能造成的风险并且确保风险被受监管的实体所管理。基于此，为加强对金融集团的监管，联合论坛提出了如下三点建议: 第一，政策制定者应确保所有金融集团 (尤其是那些提供跨国服务的金融集团) 受到能够捕捉到他们的全方位活动和风险的监督和监管; 第二，应当审查和更新联合论坛1999年发布的《金融集团监管原则》(Principles on the Supervision of Financial Conglomerates); 第三，巴塞尔委员会、国际证监会组织以及国际保险监督官协会应共同努力以加强针对金融集团的跨部门监督团建设的一致性，并确保对任何需要解决并且还没充分解决的跨部门问题，在监管联席会议内能够得到有效的审查。

(三) 按揭贷款领域存在的监管问题及解决建议

截至2007年，全球市场保持了持续十年之久的相对强劲的经济增长，在市场流动性充足的条件下，许多国家和地区都实行了低利率政策，并增加了对消费者的贷款。在一些国家，住房和抵押贷款市场急剧扩大，并且抵押贷款产品的种类和数量及相关证券业也在迅速扩张。在这个繁荣的时期，一些国家和地区的市场参与者显著缺乏纪律约束。当住房价格泡沫被怀疑，考虑到促进房屋价值上升和提高住房拥有率的积极的宏观经济政策，市场什么时候会产生一个系统性的回应并不明确。市场的这个评价被不良承保实践(特别是那些旨在降低每月还款数额的活动) 推动下的房屋价值的上涨进一步复杂化了。在经历了抵押贷款和住房拥有率激增的国家中[17]，最引人注意的是美国和英国，贷款者借助宽松的贷款条件、自由的承销方式和增加向高风险人群放贷的营销方式创造了新型高风险产品。这些事态的发展最终对消费者和金融机构都造成了重大损失。[18]

联合论坛集中审查了两个基本领域的监管问题: 一是按揭贷款不良做法(Poor Mortgage Underwriting Practices)。联合论坛指出，正是某些国家不良住宅按揭贷款引发的问题推动着全球金融危机的发生。通过抵押贷款的证券化和其他结构性融资，这些不良住宅按揭贷款为一些国际金融公司所购买，最终使不良贷款问题在全球的银行、证券和保险部门传播开来。事实上，审慎的做法和健全完善的政策可能阻止市场参与者进入不良抵押贷款市场，但是，市场参与者并没有经历过由于从事这种不规范的承销行为而带来的严重问题的困扰，因而表现出较高的风险偏好，在缺乏完善的政策指引的情况下，最终使得这种承销行为在其他更复杂和混乱的抵押贷款市场中流行起来。

二是受到不同监管的抵押贷款发起人 (Mortgage Originators)。在抵押贷款行业中，非银行信用中介在各种抵押贷款市场盛行，但是在不同的抵押贷款市场，他们所扮演的角色和受到的监督并不相同。抵押贷款发起人的范围广泛，从最小的个人抵押贷款经纪人到大型国际贷款人，从在临时基础上提供仓储线路以资助贷款的贷方到那些具有证券化结构或由中央银行和政府资助的基本上是在按揭贷款市场活动的企业，形式多样。由于政府对抵押贷款市场的参与是受到限制的，故而在有些情况下，政府通过对全部贷款余额的显性担保密切控制抵押贷款市场。抵押贷款市场参与者的数量以及他们所扮演的角色在不同国家和地区间存在巨大差异。这种差异导致了监管缺口，从而为非审慎的按揭贷款活动创造了空间，并增强了非审慎按揭动机。(www.xing528.com)

基于此，为促进对抵押贷款活动在全球金融市场中更具有一致性和有效性的监管，联合论坛提出了如下三点建议: 第一，监管者应确保抵押贷款发起人采取的最低承销标准是建立在对每个借款人在合理的期限内偿还贷款能力的准确评估之上。其所采用的最低标准应当被公布并且使各利益相关者能够随时可以访问到。第二，政策制定者应确保不同类型的抵押贷款提供商，不管它们目前是否受到监管，均采用一致的抵押贷款承销标准，受到一致的监管以及实施这些标准的约束。第三，国内政策制定者应该建立适当的针对市场广泛使用的抵押贷款承销做法的公开披露。此外，金融稳定理事会应考虑建立一个审查稳健的承保实践的进程并对其结果进行披露。

(四) 对冲基金监管存在的问题及解决建议

国际社会对于对冲基金 (Hedge Funds) 是否以及在何种程度上可能促成或减轻金融危机的扩大的辩论仍在继续。有一种观点指出，对冲基金在2008年秋季增加了金融市场的流动性压力，而另一种相反的观点则认为，在对冲基金策略的使用下，对冲基金普遍减少了资产泡沫的形成和传染。尽管如此，但至少有一点是得到普遍承认的，即由于对冲基金在经济中的角色，它们可能会产生系统性影响。

联合论坛着重强调了对冲基金如下四个领域存在的监管问题: 一是内部组织结构，风险管理和测量。对冲基金经理在风险管理上的失败可能会使整个市场陷入困境，这是一个跨国界和跨部门的问题。然而，对于基金应该如何被组织或者基金风险应该如何被管理和测量，当前并没有达成一个共同的或者跨国界的谅解或普遍要求。二是报告要求和国际监管合作。由于针对对冲基金没有明确的充分披露要求，对冲基金带来的风险很难被监督者或者投资者测量。同时，即使是针对对冲基金的有限的信息披露要求在不同国家和地区也存在差异，对于跨国运营的对冲基金，不同监管当局间并没有建立信息共享机制。三是对系统重要性对冲基金管理公司的初始和持续性最低资本要求。基金管理公司应当拥有充足的资本储备以帮助它们承担经营风险，确保它们能够有序的解散以及最小化它们对金融体系的潜在危害。然而，并不是所有的监管当局都要求具有系统性影响的基金管理公司满足资本要求(即使是最低资本要求)。四是由资产组合带来的顺周期性 (Procyclicality)和与杠杆相关的风险 (Leverage-related Risks)。杠杆的使用放大了对冲基金的潜在收益，但是，与此同时也放大了风险，这种风险不仅被施加给基金投资者，也被施加给了整个金融体系。监管者并没有对对冲基金杠杆的使用加以约束。

对冲基金已经被二十国集团，明确定义为“影子银行系统”里最重要的机构群体。为扩大监管范围，使对冲基金被置于有效监管之下，联合论坛建议: 第一，监管者应要求对冲基金运营商建立或加强与其风险构成相称的风险管理，并确定最低风险管理监管标准。第二，监管者应当对对冲基金运营商施加报告要求，以确定当前或潜在的系统性风险来源，并使系统重要性对冲基金置于跨部门监管之下。第三，鉴于对冲基金运营中的操作性风险以及为了对破产事件中的基金运营商进行有序处置，监管者应当对系统重要性对冲基金施加运营初始和持续的最低资本要求。为此，如有必要，各国家或地区应当赋予监管者与上述监管行动相对应的监管权力。

(五) 信用风险转移产品监管存在的问题及解决建议

引发2008年国际金融危机的原因之一在于，对各类信用风险转移产品(Credit Risk Transfer Products) 风险管理的不足。这导致了一些机构的严重损失。这些产品在被监管的部门内部或向外部转移风险。联合论坛对信用违约掉期 (Credit Default Swaps，CDS) 及财务保证保险 (Financial Guarantee Insurance) 两种信用风险转移产品进行了重点关注。这两种产品被证明最可能引发监管缺口。

信用违约掉期和财务保证保险是对确定的信贷风险提供保障的产品。由于这种保障的提供者可能不得不基于底层信贷的业绩来付款，这些产品为信贷风险创建了新的来源。因此，信贷保护产品的购买者，需要保持和实施与信贷保护产品提供者相关的完善的交易对手信贷风险管理活动。尽管信用违约掉期和财务保证保险这两种产品具有非常不同的法律机构，但是它们履行着相似的经济功能。联合论坛通过分析确认了信用违约掉期和财务保证保险市场的共同问题，这些问题都对2008年国际金融危机作出了贡献，或造成了跨部门的系统性风险。具体包括:

一是不充分的风险治理 (Inadequate Risk Governance)。鉴于其现有的风险管理基础设施，信贷保护产品的卖方没有，并且经常不能充分衡量关于它们的风险转移产品的可能的损失。这在信用违约掉期市场上一般是真实的，在受监管的财务保证保险市场上程度要轻一些。[19]另一方面，信贷保护产品的购买方没有正确地评估卖方是否有能够履约的能力，他们允许无担保交易对手对信贷风险不审慎的集中。

二是不充分的风险管理实践 (Inadequate Risk Management Practices)。信用违约掉期和财务保证保险大型交易对手的信贷风险管理的不善有将可能加剧金融动荡并侵蚀市场信心。实践中，为了获取更多预期利益，信用违约掉期经销商经常超出他们的运营基础设施能力扩大他们的投资组合。

三是使用抵押产品不足 (Insufficient Use of Collateral)。对于高评级的信贷产品销售方 (例如，AAA级债券承保公司) 缺乏抵押产品公告要求(Collateral Posting Requirements)，从而允许这些公司积累过度的场外交易衍生工具投资组合和财务保证保险合约，并因此为他们的对手创造了过多的信贷风险。而在通常市场标准下，即施加以抵押品公告要求则不会为上述风险的聚集提供充足空间。

四是缺乏透明度 (Lack of Transparency)。在信用违约掉期市场上透明度的严重缺乏和在财务保证保险市场上透明度较小程度的缺乏，给监管者和其他市场参与者理解信贷风险将在何种程度上集中于个别公司和向整个金融体系传递造成了困难。由于透明度的缺乏，市场参与者无法衡量信贷保护产品的买方和卖方承担的信用风险水平。

五是市场基础措施的脆弱性 (Vulnerable Market Infrastructure)。信用风险转移产品在一小部分市场参与者中的集中性造成了这样一种形势: 其中一个系统重要性公司的失败提高了其他公司失败的概率。

此外，联合论坛对信用违约掉期产品和财务保证保险的特有问题进行了分析，指出信用违约掉期产品大多不受监管，尽管当产品的买方是受监管的机构时，信用违约掉期产品的使用将受到一定程度的监督和管理。事实上，在一定程度上，不受监管的实体，如具有特殊目的的实体，是信用违约掉期产品市场的主要参与者，这是现有监管体制的一大缺口，例如受到监管的企业需要满足由他们的信用风险转移产品风险而引起的风险资本要求，但占绝大多数的不受监管的系统性重要企业却没有受到类似的要求，这可能构成系统性风险。另外，信用违约掉期产品市场基础设施存在潜在弱点，由于信用违约掉期产品是典型的场外交易，市场基础设施的薄弱将可能加剧操作风险。

对于财务保证保险，当前全球财务保证保险公司的数目虽然不多，但它们大多跨境运作，不同国家和地区对它们的监督和管理也各不相同，因而容易滋生监管套利。近年来，财务保证保险公司增加了它们的风险偏好，并将其业务扩展到资产抵押证券市场，包括债务抵押债券以及次级抵押贷款支持证券等。一些保险公司还基于特殊目的设立了最低资本的实体，该实体用于出售在财务保险主要业务里没有被法律所允许的信用风险转移产品。由于这些产品的设计仍然有问题，会计实务、资本构成和流动性、信用评级机构的角色、特殊目的实体的使用以及连锁反应的作用共同促成了财务保证保险市场跨部门和系统性的影响。

基于以上共同及特殊性问题，为加强对信用风险转移产品的监管，联合论坛提出如下五点具有针对性的建议: 第一，监管者应当鼓励或明确要求加强信用违约掉期产品和财务保证保险的透明度。第二，监管者应继续密切合作，以促进关于信用违约掉期市场信息和监管问题的跨部门和跨地区的信息共享和监管合作。监管者应合作和交换关于由财务保证保险公司的压力和情景测试引发的潜在的跨部门和系统性风险的信息。第三，监管者应当继续审查关于信用违约掉期和财务保证保险的审慎监管要求，并在必要时采取行动，包括对信用违约掉期交易设置适当的监管资本要求，为财务保证保险公司建立最低资本、偿付能力、储备和流动性要求，监测具有再保险公司的财务保证保险公司的风险暴露和风险集中，运用稳健的交易对手风险管理安排[20]，确保财务保证保险公司的公司治理与它的风险是相适应的等。第四，监管者应继续推动当前国际社会和国内社会加强金融市场基础设施建设的努力，例如建立被监督的中央交易对手平台和 (或) 被监管的交易所，以及鼓励更多的信用违约掉期合约的标准化，以促进更多有组织的交易和通过中央交易对手的清算。此外，还应该加强中央交易对手监管者之间的对话[21]，促进中央交易对手适用的标准和监督机制的趋同。第五，政策制定者应该明确财务保证保险公司在保险监管中的地位，消除监管中的盲点或监管职责界定不清晰之处，以使财务保证保险公司能够被置于充分的监管之下。

综上，《对金融监管的差异性和范围的审查》对于帮助识别在当前的监管框架下系统性风险可能没有被完全捕捉到的潜在领域具有重大意义，其重点关注的上述五个关键领域存在的问题成功地揭示了导致2008年国际金融危机爆发的系统性风险的主要来源，除非采取有效行动，这些领域存在的问题将可能继续对全球金融体系和国际经济构成系统性风险和压力; 其针对五个关键领域监管实践中存在的不足提出的十七项改革建议是二十国集团领导人关于改革和加强金融监管合作的全球性努力的重要成果之一，这些改革建议将由金融稳定理事会负责在全球协调实施。应当认识到，危机后旨在减少未来危机的全球性政策倡议促进了对被监管实体的审慎要求的增加，但是这种审慎要求的增加有可能激励金融机构为规避监管而不断突破传统的金融监管边界在监管未能覆盖到的领域进行风险活动。在金融监管领域，国际社会必须加强国际协调与合作，重新定义金融监管范围，并确保国际金融标准在全球一致实施，以建立风险全覆盖的全球金融监管架构，避免竞争性问题和监管套利。巴塞尔委员会、国际证监会组织和国际保险监督官协会已经就此展开行动，旨在十七项改革建议指引下加强全球金融监管，特别是重新定义金融监管范围。