以巴塞尔银行监管委员会为代表的国际金融机构

(一) 巴塞尔银行监管委员会

在国际货币和银行业市场严重混乱，尤其是联邦德国赫斯塔银行(Herstatt Bank of West Germany) 破产[19]的余波中，十国集团 (G10) 的中央银行行长于1974年决定设立“银行业监督规则和实践委员会”(Committee on Banking Regulation and Supervisory Practices)。[20]1975年2月，在国际清算银行的主持下，十国集团国家加上瑞士银行监管机构的高级官员在巴塞尔正式成立了“银行业监督规则和实践委员会”，后更名为“巴塞尔银行监管委员会”(Basle Committee on Banking Supervision)，又称“巴塞尔委员会”。巴塞尔委员会的诞生，标志着国际银行监管合作的正式开始。[21]

自1975年始，巴塞尔委员会每3—4年召开一次定期会议，为其成员国家就银行业监管事项提供了一个定期交流与合作的论坛。它是各国家中央银行的一个联系代表机构和协调机构，由国际清算银行提供秘书人员，其主要目标在于促进监管者之间的沟通，以提高全球金融监管质量。为此，巴塞尔委员会致力于以下三方面的工作: 一是促成委员会各会员国就各自监管安排相互交换信息，促进各会员国国内监管活动的强化与完善; 二是提高国际银行业监管效率，确立在联合和综合基础上监管国际银行业务的技术; 三是为国际银行活动提供非正式的协调指导原则和标准，为各专业领域设立可取的最低监管标准。

巴塞尔委员会自成立以后，展开了一系列的工作，其中最重要的工作就是先后达成了若干重要协议。巴塞尔委员会的这些协议或报告体现了它一贯倡导的对国际银行业进行监督管理的指导原则，其积极作用主要体现在以下两个方面: 一是抑制了国际银行业间的不公平竞争。巴塞尔委员会通过的一系列协议对国际银行的资格提出了监管要求，这有利于展开国际统一监管和实现国际银行之间的公平竞争。二是规范了国际银行行为。巴塞尔协议建立了以资本充足性管理为核心的风险管理模式，并将表外业务纳入其监管体系，为国际银行业的活动提供了积极的建议和行动准则。

同时，巴塞尔委员会也存在如下不足: 第一，巴塞尔委员会没有强制执行权力，其决策以达成普遍共识的方式形成，其发布的建议和标准的实施依赖于成员国家间的合作，这使得它的实施效果在一定程度上受到削弱，不能完全消除各国家和地区在国际银行业监管政策上的差异; 第二，巴塞尔委员会虽然建立了母国和东道国共同监管原则，但对于母国和东道国的监管责任划分仍然不明确，可能导致母国和东道国的共同监管在某种程度上意味着双方都不参与监管; 第三，巴塞尔委员会未就最后贷款人 (Lenderof Last Resort) 问题作出具体规定，因而对于外国银行的分支机构，当其陷入危机或者出现流动资金短缺等情况时，难以及时获得救助，这将严重威胁国际金融体系的稳定。

(二) 国际证监会组织

在证券行业，与巴塞尔委员会相对应的国际金融机构是国际证监会组织(International Organization of Securities Commissions，IOSCO)。国际证监会组织的前身是1974年成立的美洲国家证券交易委员会联盟。该联盟1983年在厄瓜多尔召开大会，决定吸纳其他国家加入，从而转变其区域合作性质，变为全球性国际金融机构。几乎世界各国证券监管机构都是该组织的成员。

相较于巴塞尔委员会，国际证监会组织的活动一是比较低调，二是更加民主，具有更广泛的代表性，所有成员都在国际证监会组织的主席委员会(Presidents'Committee) 中拥有席位。主席委员会是国际证监会组织的决策机构。[22]也正因为此，国际证监会组织要达成一致意见非常困难。但总体来说，国际证监会组织近几年来还是取得了一定的成果，主要表现为国际证监会组织1998年发布的《证券监管的目标和原则》(Objectives and Principles of Securities Regulation)和2002年5月召开的年会上通过的《主席委员会关于IOSCO多边谅解备忘录的决议》(Resolution of the Presidents'Committee on the IOSCO MOU)。《证券监管的目标和原则》确立了证券监管的三大原则，[23]即“保护投资者利益”，确保“建立一个公平、公正、公开、透明的证券市场”，“努力减少系统性风险”，同时规定了证券监管各要素的基本标准。国际证监会组织发起签署多边谅解备忘录的目的是在标准化框架下促进信息交流，但拓展多边谅解备忘录签署的工作困难重重且进展缓慢，目前，国际证监会组织108个正式成员中只有34个在多边谅解备忘录上签名。

(三) 国际保险监督官协会

国际保险监督官协会 (International Association of Insurance Supervisors， IAIS) 成立于1994年，是保险业监管合作的重要国际金融机构。相对于证券市场，保险业在更长的时间里都是以国内市场的形式存在。至1994年，许多国家相继意识到保险业金融市场国际依存度的日益提高，于是就有了国际保险监督官协会的成立。国际保险监督官协会的秘书处原本设在位于华盛顿的美国全国保险监督官协会 ( National Association of Insurance Commissioners，NAIC)，后根据国际保险监督官协会1996年的决议，重新成立秘书处并迁往国际清算银行，从而在更大程度上为保险业各监管组织之间广泛而及时的合作提供便利。

国际保险监督官协会负责制定保险业行业原则和指引，并在全球推广最佳做法，其目标包括: 提高保险监管水平，保障保单持有人利益; 提高公众对保险市场的满意度; 促进全球金融稳定。关于促进全球金融稳定的目标是在1999年增设的，其与金融稳定论坛的成立密切相关。在1999年，伴随着金融稳定论坛的成立，国际保险监督官协会首次将全球保险和再保险对金融稳定的潜在影响作为议题，纳入到讨论范围。国际保险监督官的成员广泛，截止到目前，共吸纳了来自130个国家的180家监管机构。[24]国际保险监督官协会的治理结构与国际证监会组织相似，以成员大会为最高权力机关，成员大会由全体成员参加。

经过多年努力，国际保险监督官协会已经建立起一套核心原则、一个核心原则实施的“路线图”、一个基本框架以及一系列实施文件。此外，国际保险监督官协会于2007年出台了《合作和信息交流的多边谅解备忘录》(Mutilateral Memorandum of Understanding on Cooperation and Information Exchange，IAISMMOU)。

(四) 国际会计准则理事会(www.xing528.com)

国际会计准则理事会是致力于会计准则国际规范化的重要国际金融机构。20世纪60年代，美国、英国和加拿大的会计标准制定部门组成一个工作组，试图就统一会计标准达成共识，这间接促成了澳大利亚、加拿大、法国、德国、日本、墨西哥、荷兰、英国和爱尔兰以及美国的会计职业团体于1973年6 月发起成立了国际会计准则委员会 (International Accounting Standards Committee，IASC)。为避免会计标准制定者受到政治干预，从而增强其工作信心，在2000年，国际会计准则委员会进行全面重组，增设国际会计准则委员会基金会为其股东，[25]并于2001年初改为国际会计准则理事会 (International Accounting Standards Board，IASB)。此次改革基本按照美国财务会计准则委员会 (FASB) 的模式进行，这是国际会计准则委员会为了实现其目的而寻求美国合作所做的重大妥协。

国际会计准则理事会的基本目标是: 为了公共利益，制定并公布应遵守的会计标准，并推动这些准则在全世界范围内被接受和遵守; 为改善和协调与财务报表有关的会计准则和程序而尽最大努力。[26]

在重组前，国际会计准则委员会制定了一套涉及面广泛，并涵盖公司会计业务大部分领域的《国际会计准则》(International Accounting Standards， IAS)，然而其推广工作并不理想，其中最大的障碍来自于美国。[27]2001年4月，新成立的国际会计准则理事会决定保留并继续修订此前颁布的《国际会计准则》，并将以后新制定颁布的准则统称为《国际财务报告准则》(International Financial Reporting Standards，IFRS)。2008年次贷危机在美国金融市场的全面爆发促使美国政府对《国际财务报告准则》真正产生了兴趣，但最终是否能够在美国顺利予以实施还有待观察。不过有一点毋庸置疑，《国际财务报告准则》仍需不断完善，成为一套高质量又最为切实可行的标准。

(五) 联合论坛

20世纪90 年代以来，针对大型多元化金融集团 (Heterogeneous Financial Conglomerates)[28]的日益增多，银行、证券和保险业面临的共性问题日益显现。为了加强合作，在1996年，巴塞尔委员会、国际证监会组织和国际保险监督官协会组建了联合论坛 (Joint Forum)，由数量相等的银行、证券和保险监管机构组成。这些监管机构不仅代表各自所加入的国际金融机构，也代表其国家。自成立以来，联合论坛每年举行三次会议。论坛秘书处工作由巴塞尔委员会秘书处中一名兼职秘书承担。[29]

1999年2月，联合论坛颁布了《多元化金融集团监管的最终文件》(Supervision of Financial Conglomerates)，制定了有关金融集团监管的一系列最低原则和实施标准，包括“资本充足率原则”、 “资本充足率原则的补充”、“适宜性原则”[30]、“监管者信息分享框架”[31]、“监管者信息分享原则”、“协调员”[32]、“监管问卷”[33]七个专题文件，初步确立了金融集团监管的国际标准。此后，联合论坛相继发布了多项旨在监督金融集团稳健经营的文件，以切实加强对多元化金融集团的监管。2011年12月19日，联合论坛发布了《金融集团监管的原则》的咨询意见稿 (Principles for the Supervision of Financial Conglomerates: Consultative Paper)。该文件是对联合论坛1999年原则的扩大和补充，从监管当局和监管权力(Supervisory Powers and Authority)，监管责任(Supervisory Responsibility)，公司治理 (Corporate Governance)，资本充足和流动性 (Capital Adequacy and Liquidity) 以及风险管理 (Risk Management) 五个方面对金融集团的监管进行了原则性规定，以支持对金融集团 (特别是跨境活跃金融集团) 开展一致而有效的监管。尽管联合论坛出台的文件获得的评价褒贬不一，但联合论坛在强化金融集团监管合作方面所起的作用不可忽视。

(六) 以巴塞尔委员会为代表的国际金融机构在全球金融维稳中的作用

应当说，在国际金融稳定法律机制下，政府间国际金融组织和非政府间国际金融组织的职能和作用各有侧重。相比较于政府间国际金融组织，特别是基金组织，以巴塞尔委员会为代表的国际金融机构，作为非政府间国际金融组织，具有较强的灵活性、专业性和针对性，其在解决特定领域金融问题(如银行业、证券业、保险业等) 方面具有显而易见的优势，是国际金融稳定法律机制不可或缺的重要组成部分。

一方面，以巴塞尔委员会为代表的国际金融机构为各金融业务领域国家监管当局间信息交流和合作提供了专业化的集中交流的平台和工具，各国监管当局之间通过相互交流偏好、意愿和动机等信息，增进彼此了解和信任，有利于促进对金融风险的有效定价，加强各国监管当局在制定国际标准和规范上的协调与合作。

另一方面，以巴塞尔委员会为代表的国际金融机构出台的一系列原则、准则和标准等规范性文件，为银行、证券、保险和会计等专业领域确立了共同的准则和合作原则，有效推动了各专业金融领域国际金融监管的合作与协调，同时为商业银行、证券公司、保险机构以及金融集团等私人金融机构的审慎运营提供了强有力的激励。

本书认为，如果说在国际金融稳定法律机制中，二十国集团首脑机制的工作侧重于宏观指导和框架性原则的达成; 基金组织的工作侧重于通过其评估活动实现对有关金融风险和金融政策实施情况的监控; 那么以巴塞尔委员会为代表的国际金融机构的工作则侧重于解决特定金融领域的具体金融问题，如建立银行监管的共同标准，促进国际会计标准的统一等，通过制定有关国际金融标准实现对特定金融领域各类金融风险 (尤其是系统性风险)的有效管理，增强或保持全球金融体系的整体稳定。