促进行政复议与行政诉讼的有机衔接

如前所述，一般而言，行政复议与行政诉讼在提供权利救济方面分别侧重于效率与公正，因此行政诉讼比行政复议通常需要更高的成本。从发挥各自优势以及节省成本的角度，两者的理想关系应该是，实行行政复议前置，从而使大部分行政纠纷通过行政复议即可以获得解决，即使少部分仍然需要行政诉讼解决的行政纠纷，行政复议也可以因为在查清案件事实方面具有专业优势而发挥事实审的作用，从而让行政诉讼集中于解决行政纠纷中的法律争议问题。在这种理想关系中，行政复议既能在过滤行政纠纷方面发挥节约成本的作用，也能在代替行政诉讼的事实审方面发挥减轻法院负担的作用。当然，要保持这种理想关系也存在一些前提条件，如行政复议的公正性能够得到基本保证，而行政诉讼的成本又确实比较高。英国和美国的行政复议制度与行政诉讼就属于这种情况，两者也正是通过这种方式进行衔接的。

大陆法系国家在这个方面的关系要复杂一些。大陆法系国家传统上也基本实行行政复议前置原则，但由于行政复议制度公正性较差，而行政诉讼（尤其是行政法院审理的行政诉讼）成本也不像英美法系那么高，因此很多国家都出现了一个从实行行政复议前置原则到实行任择主义原则转变的过程。不过，在某些行政诉讼案件负担不断增大的国家和地区，要求行政复议制度承担更多过滤功能的呼声也日渐高涨，在行政复议制度的公正性得到显著改善的情况下，实行行政复议前置原则也会成为一种合乎情理的选择。

中国大陆正式的行政复议制度与行政诉讼制度都建立得比较晚，直到1989年和1990年才分别通过《行政诉讼法》与《行政复议条例》。我国在行政复议与行政诉讼之间的关系问题上有两个显著特点：首先，从一开始就实行以行政复议任择主义为原则，以行政复议前置为例外的制度。1989年《行政诉讼法》第37条规定，“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”2014年修订后的《行政诉讼法》仍然保留了这个原则。实行复议前置的情形主要以法律明文规定为限，如1999年《行政复议法》第30条规定，公民如果认为行政机关侵犯其土地、矿产等自然资源所有权或使用权的，应当先申请行政复议。其次，还存在行政复议终局的情形，当事人并不享有提出行政诉讼的权利。如1989年《集会游行示威法》第13条规定，“集会、游行、示威的负责人对主管机关不许可的决定不服的，可以自接到决定通知之日起三日内，向同级人民政府申请复议，人民政府应当自接到申请复议书之日起三日内作出决定。”由于1989年《行政诉讼法》第11条规定侵犯行政相对人人身权、财产权以外的事项，法院是否可以受理以“法律、法规规定可以提起诉讼”为限，^[44]并且《集会游行示威法》第13条没有规定对人民政府不许可游行示威决定可以提出起诉，故对人民政府不许可游行示威决定实际是实行行政复议终局。不过，这种行政复议终局并不符合大部分法治国家通行的司法救济终局原则，即便在我国也仅限于少数例外情形。

由于我国实行行政复议任择主义，并且行政复议的公正性也不能得到基本保证，因此总体而言，公众对于这一制度的利用率并不是太高，2007年前，我国有高达70%的行政诉讼案件在起诉前未经过行政复议^[45]，并且经常出现行政诉讼的受案数大于行政复议案件受案数的情况，这种现象应该说在全世界都是一个比较罕见的现象。对于行政复议没有成为解决行政争议主渠道的现状，很多学者都主张通过建立行政复议前置制度来改变。例如，有学者指出，要改变目前的这种状况，“有效途径就是，在一定范围内建立‘穷尽行政救济原则’，使一部分行政案件，必须经过行政复议，才能够向人民法院提起行政诉讼”；^[46]更有学者主张应该实行较为彻底的复议前置，只有在少数情况下可以不经复议直接提起行政诉讼，因为这样既有利于维护相对人的合法权益，也有利于发挥行政复议的比较优势，并且还有利于节约司法资源。^[47]

不过，为目前所采取的行政复议任择主义辩护的学者也大有人在。例如，有学者就认为应坚持自由选择模式，“将行政复议强制先行作为改革方向”“值得推敲和商榷，至少其论证理由缺乏说服力”，在中国语境下，行政复议所具有的四大优势中，“专业性和过滤性很大程度上只能说是行政复议的理想优势”，而行政复议即使具有相对于行政诉讼的无偿性和便捷性优势也比较有限，并且这种优势“无法转化为当事人的选择”。^[48]还有学者认为，法国、日本行政复议与行政诉讼程序衔接关系的历史变迁说明“尊重当事人对法律救济程序的自主选择越来越成为各国的共同趋势。尤其是对于处在行政法治初建时期的当下中国而言，在行政救济制度实效日渐式微的背景下，更不宜在法律上强制性地规定复议前置模式”，而应该“大力推行自由选择模式”。^[49]《行政复议法》修订专家建议稿采纳的基本上是上述主张，因此在行政复议与行政诉讼关系问题上仍然维持目前《行政复议法》奉行的行政复议自由选择方案。

应该说在中国的语境下，专家建议稿仍然坚持行政复议任择主义的做法并不太令人意外，毕竟这一做法本来就已经行之多年，除非有重大的理由，否则确实不应轻易予以改变。专家建议稿坚持这种传统做法的理由有三条：一是认为强制先行不是实现行政复议成为解决行政争议主要渠道的根本手段，根本的手段应该是增强行政复议的吸引力；二是行政复议通常所具有的专业性、无偿性、便捷性和过滤性在我国的语境下很大程度上只是理想优势，而不是现实优势；三是域外在行政复议与行政诉讼的关系安排上并无定式，英国、美国、德国和我国台湾地区实行复议强制先行，而法国和日本则是允许当事人自由选择救济方式的代表国家。^[50]

不过，仅就这些理由而言似乎并不是太充分。首先，专家建议稿认为的强制先行不应是实现行政复议成为解决行政争议主要渠道的根本手段这个观点虽然有一定道理，但在很多情况下也是一种“理想”而已。如果不存在资源的限制问题，这一点固然可行，但问题在于很多国家存在司法资源不足的客观困境，这也是为什么英国、美国那么坚持要奉行“穷尽行政救济原则”；即便是主张复议任择主义的日本，在很多技术性强、案件数量比较多的法律领域仍然坚持实行复议前置。其次，行政复议通常所具有的很多优势在我国的语境下在很大程度上无法显示出来确实是一个事实，这也是行政复议制度利用率不高的原因之一，不过在专家建议稿设计出领先东亚其他国家和地区、公平性基本能够获得保障的行政复议制度后，还认为行政复议的优势无法体现出来就有些无法理解了。最后，世界各国和各地区对是否实行复议前置原则确实并没有完全一致的做法这一点虽然没有错，但并非没有规律可循。英国、美国和我国台湾地区都仍然坚持行政复议前置原则固不必说，德国1999年行政复议前置原则有所放松，但对主要类型的行政诉讼还是要求复议前置，而法国虽然早就放弃行政复议前置原则，但相当部分的法律领域仍然实行复议前置；不仅如此，深受行政诉讼讼累之困的法国目前正在试图通过增加行政复议前置的类型缓解司法压力，而同样受到行政诉讼讼累巨大压力的德国客观上也具有相同的需要。此外，日本虽然在1962年就放弃行政复议前置原则，但直到2014年，规定复议前置的单行法律仍有96部。虽然2014年此次修法后，仅28部法律仍然全面保留了复议前置规定，有21部法律部分废止或部分保留复议前置制度，但这么做的最大原因其实并不在于行政复议不能发挥应有的功能，而是在很大程度上因为日本原来的行政复议制度运行比较成功，绝大部分行政纠纷都已经通过行政复议予以解决，而司法资源则很少存在过于紧张的问题。

依笔者看，目前我国之所以仍然有条件不实行行政复议前置，首先是因为我国的行政诉讼本身并不存在太大的司法资源紧张问题，即便实行行政复议任择主义的情况下，我国的行政诉讼规模也不算太大，还有不少地方法院的行政庭甚至存在案源不足的问题。在这种情况下，并不存在立即实行复议前置的迫切需要。如果专家建议稿所设想的行政复议制度真正能够得以建立，行政复议制度的吸引力进一步得以增强，以目前的法院现状，也并不会立即导致行政诉讼案件的不堪重负。目前的行政救济制度（无论是行政复议还是行政诉讼）说到底都存在因为公正性不够而导致利用率不足的问题，不仅行政复议制度公正性不够，公众对于法院的公正性也缺乏信心，这可以说是行政救济领域出现的所谓“大信访、中诉讼、小复议”局面的根本原因，也是我国与本研究讨论的其他国家和地区存在的最大国情差异。

我们目前正在推进的行政复议改革与司法改革首要的任务是通过提高两种行政救济制度公正性增强公众对于行政救济制度的信心，努力把涉及行政法的非正式信访都吸引到正式的行政救济渠道上来。可以想象，如果《行政复议法》专家建议稿设想的行政复议制度基本能够得到实现，那么随着其公正性的提高，它就可以在很大程度上与行政诉讼形成更强的竞争关系，因而它必然会对以提高司法独立性和公正性为目的的司法改革起到促进作用。不仅如此，如果这些行政救济制度改革取得成功，那么随着行政复议和行政诉讼案件的不断增加，行政复议和行政诉讼之间的关系也很可能会像其他国家和地区一样出现重新调整的需要。由此可见，我国目前固然并不需要实行行政复议前置原则，但随着我国法治的进步和社会的发展，将来实行这一原则还是非常有可能的，毕竟这是一种行政复议和行政诉讼之间比较良性的优化组合，可以说，世界各国和各地区行政救济制度发展的经验和教训在很大程度上已经说明这一点。

【注释】

[1]杨景宇：《关于〈中华人民共和国行政复议法（草案）〉的说明》，http：//www.lawlib.com/fzdt/newshtml/20/20050817160526.htm，2016年6月访问。

[2]杨小君：《我国行政复议制度研究》，法律出版社2002年版，第5—9页。

[3]金国坤：《行政复议委员会：行政复议困局的突破口》，《国家行政学院学报》2009年第6期，第28页。

[4]张春生、童卫东：《我国行政复议制度的发展和完善》，《中国法学》1999年第4期，第48—49页。

[5]刘莘：《行政复议的定位之争》，《法学论坛》2011年第5期，第12页。

[6]王青斌：《行政复议制度的变革与重构——兼论〈行政复议法〉的修改》，中国政法大学出版社2013年版，第17页。

[7]同上注，第19页。

[8]同上注，第14页。

[9]同上注，第20—25页。

[10]王莉：《行政复议功能研究——以走出实效性困局为目标》，社会科学文献出版社2013年版，第97—142页。

[11]刘莘：《行政复议的定位之争》，《法学论坛》2011年第5期，第14页。

[12]朱新力：《行政复议应向司法化逼近》，《法学研究》2004年第2期，第148页。

[13]许安标：《行政复议程序应当多样化》，《环球法律评论》2004年第2期，第153—154页。

[14]王青斌：《行政复议制度的变革与重构——兼论〈行政复议法〉的修改》，中国政法大学出版社2013年版，第27—29页。

[15]王万华：《〈行政复议法〉修改的几个重大问题》，《行政法学研究》2011年第4期，第81页。

[16]王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第423页。

[17]［德］奥托·迈耶著，刘飞译：《德国行政法》，商务印书馆2013年版，第145页。

[18]刘飞：《德国公法权利救济制度》，北京大学出版社2009年版，第22页。

[19]［德］奥托·迈耶著，刘飞译：《德国行政法》，商务印书馆2013年版，第133页。

[20]同上注，第135页。

[21]陈敏：《行政法总论》，新学林出版有限公司2000年版，第1271页。(www.xing528.com)

[22]同上注，第26页。

[23]李洪雷：《行政复议制度改革应处理好四组关系》，《法学研究》2004年第2期，第155页。

[24]［韩］金东熙著，赵峰译：《行政法Ⅰ》（第9版），中国人民大学出版社2008年版，第438页。

[25]［日］盐野宏著，杨建顺译：《行政救济法》，北京大学出版社2008年版，第10页。

[26]［韩］李钟晚：《韩国行政复议制度研究》，2012年山东大学博士学位论文，第25—26页。

[27]［韩］李钟晚：《韩国行政复议制度研究》，2012年山东大学博士学位论文，第28页。

[28]翁岳生：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第1240页。

[29]将德国行政复议制度的首要功能定位于行政监督功能的观点，可参见李洪雷：《行政复议制度改革应处理好四组关系》，《法学研究》2004年第2期，第155页。

[30]［日］本多滝夫著，江利红译：《日本行政系统的转换和行政不服审查法的“现代化”》，《行政法研究》2015年第3期，第16页。

[31]陈天昊：《公正、效率与传统理念——21世纪法国行政诉讼的改革之路》，《清华法学》2013年第4期，第122页。

[32]王贵松：《日本行政复议改革有新动向》，《检察日报》2014年9月9日第3版。

[33]［韩］金东熙著，赵峰译：《行政法Ⅰ》（第9版），中国人民大学出版社2008年版，第488页。

[34]王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社2005年版，第586—587页。

[35]方军：《行政复议委员会试点五年情况回顾》，《中国法律发展评论》2014年第2期。

[36]同上注。

[37]《义乌行政改革试点方案获批　成立全国首家行政复议局》，http：//biz.zjol.com.cn/system/2015/09/07/020820851.shtml，2016年6月登录。

[38]有关数据来自于2016年1月19日中国政法大学刘莘老师等人在义乌召开的“行政复议法修改研讨会”会议记录。

[39]方宜圣、陈袅窈：《行政复议体制改革“义乌模式”思考》，《行政法学研究》2016年第5期。

[40]浙江省法制办：《行政复议体制改革的浙江实践》，《浙江日报》2017年7月21日第009版。

[41]王莉：《行政复议功能研究——以走出实效性困局为目标》，社会科学文献出版社2013年版，第228页。

[42]刘莘：《关于“行政复议”机构的修改说明》，应松年主编：《行政诉讼法与行政复议法的修改和完善》，中国政法大学出版社2013年版，第191页。

[43]王万华：《关于“行政复议申请和受理部分条款”的修改说明》，应松年主编：《行政诉讼法与行政复议法的修改和完善》，中国政法大学出版社2013年版，第226—227页。

[44]2014年修订后的《行政诉讼法》第12条依然规定，除了该条明确列举属于行政诉讼受理范围的情形外，“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。

[45]曹康泰主编：《中华人民共和国行政复议法实施条例释义》，中国法制出版社2007年版，第6页。

[46]沈福俊：《论“穷尽行政救济原则”在我国之适用——我国提起行政诉讼的前置条件分析》，《政治与法律》2004年第2期，第136页。

[47]王青斌：《行政复议制度的变革与重构——兼论〈行政复议法〉的修改》，中国政法大学出版社2013年版，第54—56页。

[48]杨伟东：《复议前置抑或自由选择——我国行政复议与行政诉讼关系的处理》，《行政法学研究》2012年第2期，第74页。

[49]章志远：《我国行政复议与行政诉讼程序衔接之再思考》，《现代法学》2005年第4期，第85页。

[50]杨伟东：《关于“行政复议受理”的修改说明》，应松年主编：《行政诉讼法与行政复议法的修改和完善》，中国政法大学出版社2013年版，第239—241页。