提高行政复议程序司法化程度的方法

为了确保行政复议的公正性，除了通过改造行政复议机构增强其中立性和独立性外，另一个途径就是提高行政复议程序的司法化程度，从而使当事人的程序性权利得到更好的保障。

英美这两个国家在将行政复议功能的定性为司法，因此总体就按照司法程序的要求设计行政复议程序。在英国，当事人早就获得了听证的权利，1958年以后经过多次改革后，当事人不仅获得公开听证的权利，而且也获得了要求行政裁判所的裁决说明理由的权利，聘请代理人的权利，向法院上诉的权利。美国的《联邦行政程序法》更是严格保障当事人获得听证的权利，并确保其享有由无偏见的官员主持听证的权利，得到有关裁决事项通知的权利，要求行政机关为听证提供便利的权利，提出证据和进行辩护以及质证的权利，聘请代理人的权利，要求行政机关只能根据案卷中所记载的证据作出裁决的权利，取得全部案卷副本的权利。正是这些当事人的程序性权利确保行政裁决在很大程度上具有类似法院的公正性。

在东亚地区，行政复议改革几乎都通过增加当事人在行政复议中的程序性权利促进行政复议程序的公正性。日本最早在这个方面迈开较大的步伐，其1962年的《行政不服审查法》就赋予了行政相对人提出口头陈述意见的权利，提出证据的权利，对行政机关提出的答辩书提出反驳书的权利，提出要求允许其对行政机关所提出的材料及其物件进行阅览的权利，以及要求审查机关调查证据的请求权。韩国在保障当事人程序性权利步子迈得更大，韩国宪法就确认行政审判“应遵守司法程序的原则”，1984年《行政审判法》进一步确认当事人享有申请行政审判委员会委员回避的权利，申请举行口头审理的权利，聘请代理人的权利，陈述意见、提出证据和补充书面说明的权利，申请证据调查的权利。我国台湾地区1998年《诉愿法》也确认诉愿人具有申请与原行政处分机关进行言词辩论的权利，向受理诉愿机关申请调查证据、申请鉴定、申请勘验以及申请提取其他文书或其他对象的权利，提出证据书类或证物的权利，申请阅览、抄录或影印原行政处分机关交给受理诉愿机关的据以处分之证据资料的权利。1998年《诉愿法》还确认，诉愿人或参加人对受理诉愿机关于诉愿程序进行中所为之程序上处置不服者，可以并同诉愿决定提起行政诉讼。

由于我国《行政复议法》仍然将行政复议的功能定位为内部纠错程序，因此其对于当事人的程序性权利明显缺乏关注。依据现有法律，当事人缺乏参与听证的权利，只在申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，复议机构可以听取申请人、被申请人和第三人的意见；由于法律并不要求行政复议机构保持中立性，因此对当事人申请回避的权利也未予规定；此外，由于法律片面强调行政复议的单方决定行为，因此当事人有关申请调查、鉴定、阅卷等程序性权利也缺乏基本的保障。当然，目前的《行政复议法》还存在片面强调简化程序，复议程序具体规则缺乏可操作性，对证据制度缺乏规定，对行政复议程序的公开性也没有提出要求等不利于保障行政复议公正性的缺陷。^[43]虽然说对于行政复议制度而言，并非当事人的权利越多、司法化程度越高越好，但目前的行政复议制度的最大问题在于，对于确保行政复议公正的诸多当事人权利和程序性规则缺乏应有的关注。

不过，《行政复议法》修订专家建议稿在实行准司法化审理程序、保障当事人程序性权利方面已经提出比较全面的改革方案。首先，赋予了申请人和第三人向行政复议委员会申请口头陈述意见的权利，并规定了言词辩论权利必须予以保障的具体情形；其次，赋予了申请人和第三人向行政复议委员会申请回避的权利，并明确这种回避权利的保障性程序；最后，专家建议稿确认了当事人的查阅权、申请调查取证权、申请鉴定权等程序性权利。此外，专家建议稿还规定了言词辩论的公开性原则、言词辩论的程序、证据规则等准司法性的程序规则。

在保障行政相对人的程序性权利方面，应该说专家建议稿的方案基本上与其他东亚国家和地区的规定差不多，但在某些权利的保障力度上甚至超越了东亚其他国家和地区。例如，就当事人的口头陈述权利而言，专家建议稿给予了绝对保障，只要申请人提出就要求予以保障，这一点类似于日本1962年《行政不服审查法》的规定，但比我国台湾地区的规定要强一些。我国台湾地区1998年《诉愿法》对于申请人要求陈述意见的权利，只有诉愿机关认为“有正当理由者”，才“应予到达指定处所陈述意见之机会”。在言词辩论原则的保障力度上，专家建议稿的方案在东亚地区中可以说最为突出。日本2014年改革后虽然加强了复议程序的对抗性，允许审理员召开由当事人双方参加的审理会，但对于言词辩论原则却未明确予以确认，我国台湾地区对于诉愿人的言词辩论申请，诉愿机关“得依职权”决定是否通知申请人以及行政机关参与言词辩论，而韩国虽然要求“当事人申请口头审理的，应当进行口头审理”，但“委员会认为只能以书面审理的除外”。但专家建议稿却明确提出，“申请人提出言词辩论的请求的”，行政复议委员会就应当通知所有当事人于指定日期到场进行言词辩论。不仅如此，就行政复议委员依职权开展言词辩论的保障力度而言，专家建议稿提出的模式也走在了东亚地区的前列。专家建议稿明确在下列三种情形下应开展言词辩论：（1）案情重大、复杂；（2）事实问题存在较大争议的；（3）其他行政复议委员会认为必要的情形。这个规定在东亚地区中可以说规定得最明确的。此外，专家建议稿规定的言词辩论公开性原则也明显超越了东亚其他国家和地区的规定。(www.xing528.com)

专家建议稿在对当事人的程序性权利保障方面，也存在个别不尽如人意或不如东亚其他国家和地区的地方。如，无论是韩国还是我国台湾地区都有专门规定复议代理人的条款，但专家建议稿尽管确认了诸多申请人的权利，却未确认其拥有聘请代理人的权利，这不能说不是一个比较明显的疏忽。此外，对于行政复议委员会违反程序性规定的救济问题，专家建议稿也缺乏像我国台湾地区《诉愿法》那样的规定。台湾《诉愿法》第76条明确规定，“诉愿人或参加人对受理诉愿机关关于诉愿程序进行中所为之程序上处置不服者，应并同诉愿决定提起行政诉讼”。

当然，对于行政复议制度而言，当事人的程序性权利也并非保障程度越高越好，因为无论如何，效率都是行政复议应予重点考虑的价值，因此在制度设计时有必要在对确保复议的公正与效率之间保持适当的平衡。目前的专家建议稿将言词辩论原则贯彻得比较彻底固然有助于提升行政复议公正性，但其对于效率可能带来的负面影响也不容忽视。笔者认为，从保持行政复议的公正与效率的平衡角度，恐怕兼采韩国和我国台湾地区的做法更为恰当一些，那就是应该像我国台湾地区那样对于当事人提出口头陈述的权利应予绝对保障，但对于是否适用言词辩论，则既不要像韩国那样原则上予以保障，也不要像我国台湾地区那样全靠行政复议委员会依职权权衡，而是除了行政复议委员会权衡外，应限定几种应予保障的具体情形。

目前专家建议稿对于行政复议期限的规定也是一个问题。尽管专家建议稿大幅增加了当事人的程序性权利，复议审理程序司法化的程度也得到很大提升，但其对于行政复议机关处理行政复议的期限仍然未作任何调整，仍然保留目前《行政复议法》的规定，即应自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，情况复杂的，可以最多延长三十日。但在复议程序作出如此重大改革后（尤其是言词辩论原则比东亚其他国家和地区得到了更加坚决贯彻的情况下），行政复议机关是否仍然能够保持原来的效率恐怕值得怀疑。当然，无论如何，坚持我国原来就有的限定行政复议处理期限的做法还是非常必要的。这也是韩国、我国台湾地区的现在的做法；日本2014年改革也吸取了以往法律对于期限没有规定导致日本行政复议期限过长的教训，开始要求各类复议机关提出明确的处理期限。

在行政复议程序作出提高司法化的重大改革之后，如何尽量保持行政复议原有的快捷、便民等优势肯定会成为一个挑战。在这个方面，可以多汲取英国里盖特报告提出的诸多建议，努力将行政复议制度改造为一种对用户友好的制度，从而使当事人在大部分情况下都可依靠自身即可走完所有复议程序。具体的做法可以包括在程序的每个阶段都告知当事人详细的权利和程序信息，提供专门的法律咨询服务，对案件事实积极进行职权主义的调查。目前专家建议稿在要求被申请人提供举证责任以及案件调查程序方面都已经作了比较好的规定，但在对当事人提供法律信息服务方面却关注不够。专家建议稿第9条规定的行政复议办公室在信息服务方面的职责只包括“在复议委员会审议案件时，就案件情况予以说明或解释”，建议为行政复议办公室增加一项为当事人提供信息服务的职责，即其职责应包括“给申请人提供有关行政复议的信息咨询”。