行政复议和行政诉讼的关系：衔接和协调

行政复议与行政诉讼在给行政相对人提供权利救济方面各有自己的优势和缺点，彼此在提供权利救济方面既存在一定的互补关系，也存在一定的竞争关系。如何处理两者的关系，以便既能为当事人提供公正而有效的救济，同时又能最大限度地节省当事人以及国家的资源成本，是摆在各国和各地区政府面前的一个永恒主题。在处理行政复议与行政诉讼的关系方面，各个国家和地区具有一些共同的特点，同时也有一些自己的特色。

1.行政复议制度改革与行政诉讼制度改革

从世界各国和各地区行政复议制度发展和改革历程看，在大部分国家和地区，不仅行政复议制度的设计与行政诉讼制度之间存在紧密的关联，而且行政复议制度的改革也通常与行政诉讼制度的改革具有紧密的联系，在很多国家和地区两者甚至是同步进行的。在大陆法系国家和地区，行政复议制度改革与行政诉讼制度改革之间的紧密关系尤为明显。

法国存在的专门行政法院制度以及过于发达的行政诉讼制度使法国行政复议制度的发展受到很大的抑制。法国行政法院历史形成的较高社会声望及其具有有利于确保行政诉讼专业性、公正性和效率性的制度设计使得行政诉讼在很大程度上具备其他国家通常只有行政复议制度才能具有的优点。例如，在专业性方面，法官缺乏行政方面的专业知识往往被视为普通法院的一个缺点，但对于法国的行政法院而言，其与行政机关存在的紧密联系使得法官的行政专业知识从一开始就不是一个太大的问题；在诉讼效率方面，法国行政诉讼采取的纠问式程序、原则上采取书面审理的制度总体比英美法系国家的行政诉讼更能保障诉讼效率；此外，法国行政诉讼还具有对行政行为的监督范围比较广、费用比较低廉的优点。法国行政诉讼所具有的这些优点使其对传统行政复议具有较大的替代性，从而使得法国的行政复议制度长期得不到充分发展，法国行政复议制度不仅长期存在公正性严重不足的缺点，其正式化程度也迟迟得不到提高。当然，法国行政诉讼制度所具有的优点也使其面临其他西方国家通常很少遇到的一些问题，如在行政法院的制度设计上存在诸多影响其独立性和公正性的环节。20世纪末以来法国开展的行政诉讼制度改革在很大一个方面就是通过提高行政法院内部审判组织的独立性以及改革政府专员制度提高行政诉讼的公正性。

与此同时，随着法国行政法院在效率方面越来越无法满足社会的需要，法国行政复议制度的改革也获得了一些改革和发展的动力。进入21世纪后，法国一方面通过增加普通行政法院的数量、推广独任审判制、发展紧急审理制度、精简审判程序等方面提高行政诉讼的效率，另一方面也开始试图寻找能够在一定程度上对行政诉讼案件起到分流作用的“替代性纠纷解决机制”，其中最重要的就是改革作为行政复议制度的行政救济制度。不过总体而言，法国行政救济制度的改革主要还只是局限于增加行政救济前置的案件种类，其对于提高行政救济制度的公正性方面仍然缺乏实质性的有效措施。其在行政复议组织改革方面最大的一个措施是引入“建议第三人”模式，试图通过增进建议第三人的中立性提高行政救济决定的公正性。但这种只有向复议机关提出建议权的第三人对于提高行政救济的公正性却非常有限。从法国行政救济制度的改革过程可以看出，法国的行政诉讼制度改革客观上确实需要与行政复议制度的改革同步进行，否则就无法有效地解决法国行政诉讼长期存在的拖延问题。但法国行政救济制度改革的滞后已经严重影响了其行政诉讼制度的发展。这对于其他国家和地区来说，法国实际提供了一个反面的经验教训。

德国与法国在行政复议与行政诉讼之间的关系问题上存在一定的共同点，如都存在一个专门的行政法院制度，过度发达的行政诉讼在一定程度上制约了行政复议制度的发展。不过与法国不同的是，由于二战后德国行政法院的独立性和公正性已经受到很好的保障，因此其行政诉讼制度改革不像法国那样对提高行政诉讼公正性和效率并重，它主要聚焦于提高行政诉讼的效率问题。德国行政法院与法国行政法院一样存在较严重的拖延问题，但其可能面临比法国更大的改革挑战，因为受国内环境限制德国无法像法国那样不断通过增加法院和法官数量的手段来缓解诉讼拖延问题，而只能通过引入和扩大法官独任审判、抑制上诉以及在不同法院系统之间重新分配案件类型等方式入手进行改革。但总体而言，德国行政诉讼改革的效果并不是太显著。因此德国客观上也存在通过发展行政复议制度分流行政诉讼案件的需要。德国莱法州成功的行政复议制度实践也充分说明公正的行政复议可以在很大程度上起到减轻行政法院负担的作用。不过，由于德国特殊的宪法规定以及德国国内对行政复议的功能存在的争议使得德国在联邦政府层面对行政复议改革依然缺乏足够的共识。从某种意义上说，德国行政诉讼讼累问题长期得不到有效解决也是其行政复议制度改革得不到有效推进所付出的必然代价。

在东亚的两个国家和我国台湾地区中，行政复议制度的改革基本都与行政诉讼制度改革同步进行。如日本的《行政案件诉讼法》与《行政不服审查法》都是于1962年同时通过的。21世纪开始的行政诉讼制度和行政复议制度改革也是在很短的时间内相继进行的，2004年日本完成《行政案件诉讼法》的修改后，《行政不服审查法》很快就提上了议事日程，经过一番周折之后新《行政不服审查法》于2014年6月正式获得通过。韩国的行政诉讼制度改革也基本与行政审判制度改革同步。韩国的《行政诉讼法》与《诉愿法》一样也制定于1951年；1984年，韩国对《行政诉讼法》进行了大幅修订，同时也以《行政审判法》代替原来的《诉愿法》，两个新法律也都在1985年正式实施。我国台湾地区行政复议制度与行政诉讼制度的改革也同样是同时进行的。台湾“立法院”在1998年10月20日同时通过了《诉愿法》修正案和《行政诉讼法》修正案。东亚地区之所以几乎普遍将行政复议制度与行政诉讼制度改革同时进行，原因就在于，作为两种在很大程度上相互起补充作用的权利救济制度，两者都需要根据对方的变化作相应的调整，从而实现行政复议制度与行政诉讼制度的良性衔接。

2.行政复议与行政诉讼的衔接

作为两种具有不同优点的行政法上的救济制度，行政复议与行政诉讼制度之间理想的关系应该是能够发挥各自的长处，实行优势互补，减少制度成本，从而取得相得益彰的良好效果。要做到这一点，就必须实现行政复议制度与行政诉讼制度之间的无缝链接。在两种救济手段之间的关系问题上，是否实行复议前置是其中最为核心的问题之一，此外，行政复议是否充当事实审的问题也受到一定程度的关注。

（1）行政复议是否前置问题

只要存在行政复议制度与行政诉讼制度，都会存在一个是否有必要将行政复议作为提起行政诉讼前置程序的问题。实行行政复议前置原则的好处是既可以保持行政机关在解决行政纠纷方面的专业化优势，也可以节约解决纠纷的成本。由于行政复议解决纠纷的效率较高，而行政诉讼解决纠纷的成本很高，如果纠纷能够在行政复议阶段即获得解决，那么对当事人而言可以节约维权成本，而对于国家而言也可以节省昂贵的司法资源。正因如此，实行行政复议前置原则一度成为全世界比较通行的做法。不仅英国和美国这两个英美法系的代表性国家一直坚持行政诉讼前须穷尽行政救济，即便大陆法系国家（如德国以及东亚两个国家和我国台湾地区）一度也都普遍实行行政复议前置制度。(www.xing528.com)

在处理行政复议与行政诉讼的关系问题上，英美两国在坚持实行穷尽行政救济原则方面一直没有什么变化。英美两国都实行当事人主义诉讼程序，因此总体而言要比大陆法系国家负担更高昂的司法成本。不仅如此，英美两国对于行政裁决公平性的重视也使得实行这一原则可能导致的弊端得到很大程度的纠正。众所周知，如果行政复议的公正性和公信力较差，强制实行复议前置的制度不仅不会节约当事人的维权成本，反而会给当事人造成“二次伤害”，^[31]因为在这种情况下，无论是否经过行政复议，当事人提起行政诉讼的可能性都很大。这样不仅会增加当事人的维权成本，而且连司法资源也照样不可能得到节省。也正是基于这种考虑，很多国家从原来实行行政复议前置强制原则改为当事人自由选择主义。日本和韩国的行政救济制度发展莫不如此。但英美两国与其他大陆法系国家一个比较大的区别就是它们更早地关注行政复议制度的公平性问题，并且在制度上一直致力于确保这种公平性的实现。这就使得英美两国的行政复议制度与行政诉讼制度不仅可以实现有机结合，而且还相得益彰。

行政复议前置是否真正能够起到节约当事人维权成本以及司法成本的关键因素是行政复议制度本身是否具有较强的公正性和公信力，从而能够起到分流行政诉讼案件的作用。德国1960年《行政法院法》实行行政复议前置原则，但1997年《行政法院法》修改将不经复议直接提起诉讼的情形从限于“特别情况下”这种例外情形改为只要“法律有明文规定”即可，从而在一定程度上放松了行政复议前置原则。德国如此修改既与其本国行政复议不如提起行政诉讼那样是宪法性权利有关，也与行政复议制度本身不够公正有较大关系。在德国现有的行政复议制度下，从有利于当事人维权的角度说，德国对行政复议前置制度的改革应该说具有较大的合理性，不过，这种改革也必然会使本已不堪重负的行政诉讼雪上加霜。2014年日本行政复议制度改革后，从减轻当事人负担的角度大幅缩减了复议前置的行政纠纷类型，不过对于行政复议程序的公正性已经得到比较充分保证的领域（如国税不服审判）仍然保留了行政复议前置的制度。

从理论上说，随着行政复议公正性和公信力的提高，实行行政复议程序前置的领域应该不断扩大，乃至成为一项原则，因为这样既可以在很大程度上缩减制度的成本，同时也不会对当事人获得公正的行政救济造成很大的负面影响。反过来说，如果一个国家的行政复议制度的公正性并没有得到有效的提高，那么增加行政复议前置的适用范围可能并不是太适宜。从这个意义上说，我国台湾地区在1998年《诉愿法》修改前实行诉愿前置主义原则总体并不是太合理，而在通过《诉愿法》的修改使行政复议的公正性得到较大提高的情况下，1998年我国台湾地区《行政诉讼法》仍然确认撤销诉讼以及请求应为行政处分之诉讼实行诉愿前置主义却显得合情合理。与台湾稍微有些不同，法国的行政复议制度在公正性和公信力一直不足的情况下仍然较大范围地实行行政复议前置制度也同样不太合理，但法国在行政复议制度缺乏实质性改革的前提下，目前仍然试图通过进一步扩大行政复议前置程序的适用范围分流行政诉讼案件，这种做法显然有些理想化，并且很可能会对这些领域的当事人造成“二次伤害”。

当然，基于某些特殊的原因，并非任何国家都存在随着行政复议公正性的提高，行政复议前置程序适用范围就必然扩大的趋势。例如，日本在2014年改革之前虽然奉行行政复议“自由选择主义”，但规定行政复议前置的单行法律仍然非常多（有96部），在改革后，只有28部法律仍然全面保留了复议前置规定，可以说大幅缩减了复议前置程序适用的范围。这种缩减的趋势显然与其改革后行政复议公正性有所提高的趋势并不相符。出现这种现象的原因可能有两个：一是日本并不像其他很多国家和地区（如法国、德国以及我国台湾地区）那样，存在行政诉讼案件负担过重的情况；二是与其他很多国家和地区相反，日本的行政复议案件反而存在一定积压现象，复议的期限比较长，2011年日本行政复议案件的平均审理期间居然长达13.9个月^[32]就是一个证明。在这种情况下，行政纠纷向行政诉讼倾斜反而成为日本法律鼓励的一个目标。与日本优点类似，尽管韩国1984年《行政审判法》使其行政复议的公正性得到较大的提高，同年通过的《行政诉讼法》却从行政审判前置主义变成当事人自由选择主义。尽管韩国很大一部分规定行政审判程序的特别法仍然保留行政审判前置的制度（如《国家公务员法》《道路交通法》《国税基本法》《海关法》），但在行政审判制度的独立性和公正性得到很大程度改善的情况下，《行政诉讼法》放弃行政审判前置主义从减少制度成本的角度来说并不太合理，也正因如此，韩国国内对这种做法的必要性和弊端也提出了一定的质疑。^[33]

（2）行政复议是否充当事实审问题

在经历行政复议阶段的情况下，行政复议是否充当行政诉讼事实审的功能也是一个事关能否更大程度体现行政复议制度价值的问题。从充分实现行政复议节约司法资源价值的角度言之，行政复议能够在查清案件事实方面充当主要角色，从而让法院主要负责审查法律问题，这当然可以最大限度地避免司法资源的浪费。不过要让行政复议真正实现事实审的功能，其仍然需要具备一定的制度条件，那就是行政诉讼本身即存在事实审与法律审的划分，而且行政复议制度的设计确实可以起到事实审的作用。而要让行政复议制度确实可以起到事实审的作用，关键还在于要让行政复议程序能够公正公平，确保当事人的权利得到有效保障。如果做不到这一点就贸然让行政复议充当事实审的作用，那么就可能会侵犯个人的“公平审判权”。从目前世界各国的法律实践看，让行政复议真正充当事实审作用的主要还是英国、美国这样实行行政复议前置的英美法系国家，当然，某些大陆法系国家（如日本）在学习英美行政复议制度的个别法律领域也是如此。

英国1958年《裁判所和调查法》确认了当事人有权就法律问题对许多特定裁判所的裁决向高等法院提出上诉的权利。除了个别例外情况，法院一般只审查法律问题。因此行政裁判所事实上起到了一级审判机关的作用。这与英国行政裁判所在中立性和公正性方面能基本确保当事人公平审判权的实现有很大关系，在2007年《裁判所、法院和执行法》通过之后更是如此。2007年裁判所制度改革后，行政裁判所在性质上也成了一种“司法机关”，公正性有了更为有效的保障，其在充当事实审方面的作用也更加顺理成章。当事人不服上级裁判所裁决而上诉到上诉法院后，法院就主要负责审查法律问题。英国裁判所制度的改革使裁判所制度既仍基本保留了原行政救济制度所具有的专业、经济和便利的优点，而且也比较好地实现了与普通法院体系的有机衔接。

美国虽然没有设立专门的行政裁判所，但美国《联邦行政程序法》确保当事人听证的权利，并且行政裁决的公正性也基本能够得到保证。美国很多重要的行政裁决经过正式的听证程序，具备完整的行政档案，司法审查也都根据档案记录进行，这就使行政机关的正式听证程序事实上代替了地区法院的审理工作，没有必要再由地区法院审理，^[34]因此对于不服联邦政府行政裁判的案件，主要上诉到上诉法院，而不是上诉到通常充当初审案件功能的地区法院。但是对于没有经过听证的案件，上诉法院在审查的过程中，如果认为事实不清，材料不全需要听证时，也仍然有权把案件发回行政机关举行听证后再决定。这种做法可以说完全将行政裁决的听证当成事实审。

除了英国、美国这样的英美法系国家外，像日本这样在特定领域学习其制度的个别大陆法系国家和地区也存在将行政复议视作事实审的做法。日本在某些领域实行的“行政审判”制度基本模仿美国的行政裁决制度，在行政委员会内部实行行使追诉职责的审查官与主持审判程序的审判官职能相分离的制度，以确保行政审判程序的相对独立性。由于行政审判制度的专业性和公正性能够得到基本保证，行政审判与行政诉讼之间的关系存在一定的特殊性。例如，考虑到行政审判专业性强的特点，将不服行政裁决的行政诉讼案件的第一审诉讼审判权赋予特定或者级别较高的法院，同时基于行政审判的专业性和程序的公平性，行政审判认定的事实一般都得到法院的尊重。日本《垄断禁止法》就明确规定，“公正交易委员会认定的事实，当存在证明的实质性证据时，对法院有拘束力”。与此原则相对应，在行政诉讼阶段原则上不得提出新的证据。这就意味着在特定法律领域，行政审判实际也被当成行政诉讼中充当事实审的一审审判。

此外，那些在制度上并未将行政复议充当事实审作用的大陆法系国家和地区，虽然法院仍然需要对案件的事实进行审理，但几乎可以肯定的是，经由公正复议程序确认的案件事实肯定会在行政诉讼阶段得到法院更大程度的尊重，因此虽然这种做法并不能省却行政诉讼对于案件事实的审理程序，但无疑会更加有利于公正审判的实现。