提高行政复议制度公正性：共同趋势

英国、美国、法国、德国以及东亚地区两个国家和我国台湾地区的行政复议模式在制度设计上存在诸多差异，不过，在彼此曾面临的问题以及改革的基本趋势方面还是具有较大的相似性。它们都曾经面临行政复议机构独立性和公正性不足的严重问题，大部分国家或地区都为增强行政复议机构的独立性，提高行政复议制度的公正性进行了不懈的努力，而个别改革不力的国家或地区则仍然深受行政复议的公正性不足而导致的低效能之害。

英国的行政复议制度从一开始就以存在专门的行政纠纷解决机构——行政裁判所为特色，其100余年改革的一个核心主题就是试图在保持行政裁判所独特性的同时不断增加其独立性和公正性，以便使行政裁判所具有类似于法院那样的独立性和公正性。英国几次通过组织专业委员会进行调查的方式推动行政裁判所制度的改革，每次改革的建议都是要求行政裁判所在设立方式、人员任命、经费支持等方面与行政机关保持相对的独立性，改变某些行政裁判所书面审理的方式、过于简化的程序、代理人的缺乏、上诉权的缺乏或受限等弊端，确保程序的公正性，从而使行政裁判所得到公众的充分信任。

根据1957年弗兰克斯报告，1958年英国议会通过的《裁判所和调查法》有关改善裁判所成员任命方式、赋予当事人要求裁判所说明裁决理由的权利、确认当事人向法院的上诉权等方面的改革使得英国行政裁判所在独立性与公正性都得到了不同程度的提高。但1958年《裁判所和调查法》在确保行政裁判所独立性与公正性方面改革仍然很不彻底。2001年里盖特报告就指出行政裁判所并没有独立于设立它们的政府部门，它们之间还存在使公众很容易对裁判所的独立性产生怀疑的关系，如政府部门决定和支付裁判所成员的工资和津贴，任命非法律专业裁判所成员，有的政府部门负责为裁判所制定程序规则，因此建议通过让裁判所交由裁判所服务机构管理使之独立于其主办部门。2007年7月英国通过的《裁判所、法院和执行法》正式明确确认“裁判所裁判官的独立性”，并使行政裁判所无论在后勤保障、程序规则制定以及人员任命上都独立于行政机关。

行政裁决机构的中立性和公正性问题也一直是美国20世纪三四十年代行政法改革的核心问题。集行政、立法与司法功能于一体的美国独立控制机构在美国一直受到有悖三权分立原则以及具有内部职权冲突的指责，其行使的行政裁决（司法）功能的中立性和公正性更是受到严重怀疑。在罗斯福新政时期，围绕此问题的争论更趋白热化。1946年制定的《联邦行政程序法》尽管仍然保留了行政机关原有的各种功能，听证审查官和最后的行政决定权力都仍然保留在行政机关内部，但其也在很大程度上通过一些具体的制度设计确保行政机关内部行政裁决机构的相对独立性，以保障行政裁决的公正性。

美国《联邦行政程序法》首先要求行政机关内部实行行政与司法职能相分离的原则，从而使听证审查官的事实发现功能与行政机构其他官员负责的调查和起诉任务区别开来。它特别要求“为机关履行调查或追诉的职员或其代理人，不得参与该案或与该案有实际联系的案件的决定；对这类案件的裁决不得提出咨询性意见，或提出建议性的决定”。其次，《联邦行政程序法》也通过各种方式保护裁判者相对于行政机关的独立性，从而使其在行政机关内部获得一种独特的身份和地位。法律不仅要求由无偏见的官员主持听证，而且美国法律还通过建立独特的行政法法官制度为主持听证官员的独立性和公正性提供了强有力的保障。此外，即便最后的裁决由行政机关的行政长官或者委员会作出，法律也要求其必须根据行政法法官的听证记录作出，这就在很大程度上保证了行政法法官裁决的权威性。最后，美国《联邦行政程序法》还通过赋予当事人一系列程序性听证权利确保行政裁决的公正性。

与英国、美国因将行政复议行为的性质定位为司法职能而特别致力于追求行政复议的公正性不同，法国和德国的行政法理论一直将关注的中心集中于行政法院，而对行政复议制度缺乏应有的关注，其对行政复议功能的理解也仅限于一般的行政行为，因此其对行政复议公正性既缺乏追求的热情，更缺乏有效的制度性保障。在对行政复议公正性的制度保障方面，法德的行政复议模式与英国和美国行政复议模式可谓形成了鲜明的对比。由于行政复议公正性缺乏有效保障，法德两国的行政复议制度在发挥分流行政诉讼案件的功能方面受到很大的限制。这也可以说从反面印证了行政复议公正性缺乏可能导致的不良后果。(www.xing528.com)

不过，随着法德两国行政法院越来越不堪重负，行政复议对行政诉讼所具有的案件分流功能开始受到一定的重视，以提高行政复议制度公正性为内容的改革也开始受到法德两国的关注。例如，法国2001年推行的改革让当事人可以选择向具有一定中立性的由在职或退休公务员担任的“建议第三人”提出行政救济，建议第三人理论上说可以独立对行政争议作出判决，并向行政机关提出建议。虽然这个建议对行政机关并没有法律效力，但只要其对行政复议机关最后的复议决定在事实上能发挥一定的影响力，那么对于提高行政复议决定的公正性还是会有一定的帮助。德国虽然在联邦法层面缺乏对行政复议制度的改革，但某些州的行政复议制度改革在提高行政复议公正性方面还是迈开了较大的步伐。例如，德国莱法州就通过对负责地方行政复议工作的市、县法律委员会组成的良好设计，使行政复议机构的中立性大大增强，其复议听证通过口头公开进行的方式也使行政复议的公正性得到比较好的保证。最后的实践也证明，该州行政复议制度的改革使行政复议有效发挥了分流行政诉讼案件的作用。

东亚的日本、韩国和我国台湾地区传统的行政复议制度在正式程度上要高于法德行政复议制度，但它们的复议制度在行政复议机构独立性较差，公正性不足方面也与法德两国基本相似。不过，在行政复议制度的改革方面，东亚两个国家和我国台湾地区的步伐可以说全面走在了法德两国的前面。20余年来，东亚两个国家和我国台湾地区一个共同的特点是都在不同程度上进行了旨在改善行政复议公正性的制度改革。

2014年日本行政不服审查制度的改革通过引入由审理员审理的程序和向行政不服审查委员会的咨询程序两个机构和程序提升复议机构的公正性。虽然负责处理行政复议的审理员并未获得美国行政法法官那样的独立性，但此次改革确立了追诉和审理的职能分立原则，并通过增加不服审查机关复议决定过程的透明度提高了审理员复议意见书的分量，从而提高了公正性。此外，此次改革还在复议机关下设立了一个相对独立的行政不服审查委员会，虽然行政不服审查委员会只是一个咨询性机构，但由于相对比较中立，其意见可能会对复议机关产生较大的影响，因此这种程序也可以在一定程度上减轻申请人对复议机关决定公正性的怀疑。

韩国和我国台湾地区主要通过改变行政复议组织的人员构成提高复议机关的中立性和公正性。如韩国1985年正式实施的《行政审判法》要求每个复议机关内部负责行政复议的行政审判委员会吸收民间人士参与，并且要求行政审判委员会审理案件的会议，民间人士始终能够占多数，以确保行政审判委员会的中立性和公正性。我国台湾地区1998年修订后的《诉愿法》也要求诉愿审议委员会委员中社会公正人士、学者、专家人数不得少于二分之一，尽管其并没有要求参与诉愿案件审议的诉愿审议委员会成员中，来自行政机关以外的社会人士占多数，但与原来的制度相比，中立程度仍然有较大的提高。此外，无论是韩国、我国台湾地区还是日本都通过赋予当事人更多的程序性权利来提高行政复议的公正性。