域外经验的比较及启示

1.英国对行政裁判所性质和功能的认识

从第二章有关英国行政裁判所发展过程以及理论争论可以看出，英国对于行政裁判所性质和功能的认识既有始终比较一致的一面，也有认识逐渐发生变化的一面。英国的行政裁判所制度与美国、法国、德国以及东亚地区行政复议发展存在的一个重大区别是，在很大程度上充当行政复议功能的行政裁判制度从一开始就由一个专门的机构——行政裁判所予以行使。英国人也正是在这个前提下讨论行政裁判所的性质及其行使的功能问题。

与我国对于行政复议的性质产生争议不同，英国对于行政裁判所行使司法权的职能这一点认识基本一致，并没有发生什么争议。由戴西问题引发的争论焦点并不在于行政裁判所行使的职能是否具有司法的性质，而在于由行政机关行使这种司法权限是否符合法治的原则。1929年，当时的英国上议院首席大法官戈登·赫沃特反对行政裁判所的理由主要在于，裁判所行使的是司法职能，但行政裁判所在裁判员任命以及处理程序上又不像司法机关，从而使公民权利得不到应有的保障，某些行政裁判所的裁决不受司法审查的事实又导致行政专制。自1932年多诺莫尔委员会报告对行政裁判所行使司法权限是否符合法治的原则作出肯定的回答后，英国关注的重心就由行政裁判所是否有存在必要以及是否合法的问题转向如何通过完善行政裁判所制度使之更好地行使司法权限，以及更好地保护个人在行政裁判程序中的权利。

另一方面，对于行政裁判所行使司法权限的共识并不意味着对于行政裁判所这一机构究竟应是行政机构还是司法机构的认识始终一致。由于英国行政裁判所在相当长的时间内在权力渊源、隶属关系、裁判所成员的任命方式、经费保障等方面都与行政机关存在极为紧密的联系，并且其听证的程序也具有浓厚的行政色彩，行政裁判所曾长期被定位为“部长裁判所”，也就是行政机关而不是司法机关。不过，对于行政裁判所应有性质的认识并非一成不变。1932年多诺莫尔委员会报告尽管承认行政裁判所行使司法职能，但仍然认为它们本质上还是行政机关在行使司法权。1957年弗兰克斯报告首次提出裁判所具有司法机构的性质，它认为裁判所虽然不是普通的法院，但它们也不是政府部门的附属物，它们应该被正确地视为由议会规定的裁判机构，而不是行政机关的一部分。弗兰克斯报告后的改革虽然并没有从制度上改变行政裁判所属于行政机构附属机构的属性，但它对行政裁判所在性质上应属于司法机构的论断无疑对英国后来的行政裁判所发展产生了深远影响，英国行政裁判所制度的改革目标就是不断在程序、组织形式、任命方式等各个方面都向法院靠拢，以便达到司法机关应有的独立性和公正性目标。2007年《裁判所、法院和执行法》最终使英国行政裁判所在法律上完成了从行政机构变为司法机构的根本性改变。

2.美国对于行政裁决制度性质和功能的认识

与英国对行政裁判所的行政裁决具有司法属性的认识一样，美国也自始便认为美国独立控制机构的行政裁决具有司法功能，无论是赞成还是反对行政机关行使这一权力的人都认为如此。20世纪30年代反对行政机关行使行政裁判权的美国律师协会认为，司法审查、三权分立以及“法治”都是对个人权利的传统法律保护方式，而诸多独立控制委员会集立法、行政和司法于一身的做法违反宪法规定的权力分立原则，因此建议建立专门的行政法院，以承担行政裁决实际行使的司法功能。1937年受罗斯福指示成立之“行政管理委员会”提出的报告也认为，独立控制机构存在一种内部冲突，它们既行使本来应向总统负责的政策制定职能，又行使按司法的要求本应该独立的司法职能，它提出的建议是将独立委员会分为行政和司法两个部分，行政部分仍然相对独立于其他政府机构，但要求其政策制定的问题应向总统负责，而其司法部分则完全独立于总统和其他政府部门。由此可见，其也没有否认行政裁决的司法性质。

在美国联邦最高法院通过判例认定设立独立控制委员会的法律不违反美国宪法后，美国行政法改革的思路从将行政机关的司法职能完全或基本独立出来转向保留行政机关的司法职能并通过正当程序予以控制的方案。1946年通过的《联邦行政程序法》将听证审查官行使的裁决职能仍然保留在行政机构内部，最后的行政决定权力也仍然保留在行政机构内部，但该法通过确立内部的职能分立原则以及听证的一系列正当程序要求，确保行政裁决的公正性。

不过，尽管美国人对于行政裁决行使的是司法功能这一点具有广泛的共识，但与英国因行政裁判所最终成为司法机构而使行政裁判的性质最终从行政救济变为司法救济不同，美国人始终把行政裁决视为一种与司法救济相对的行政救济，因为经过听证程序的行政裁决毕竟是行政机关而不是司法机关所作出的决定。

3.法国和德国对于行政复议性质和功能的认识

法国和德国的一个共同点是都有专门的行政法院，行政诉讼的高度发达导致行政复议制度一直得不到有效的发展。由于法国和德国的行政复议制度与行政法院制度基本上是相伴而生的，对于行政复议制度性质和功能的认识与对行政法院性质和功能的认识紧密联系在一起。法国和德国在行政法院最初的发展过程中具有较大的相似性，但在二战后的发展轨迹则并不全然相同。

与英国和美国基本从一开始就将为个人权利提供救济的行政裁决定位为行政机关行使司法功能的认识不同，法国对于行政机关为公民提供法律救济行使的功能从一开始就定位为行政性质的。法国大革命时期法律确立的“司法职能和行政职能不同，现在和将来永远分离，法官不得以任何方式干扰行政机关的活动”理念导致在很长时间内行政机关内部确立的任何救济形式都被当成有别于司法的行政行为，虽然国家参事室早在1799年即在行政机关内部一定程度上实现了行政裁决职能与一般行政管理职能的分离，但这并没有改变其救济的行政性质。不过随着时代的发展，行政机关内部处理行政纠纷的机构最终逐步获得行政审判权，并最终成为相对独立于行政机关的行政法院。

法国行政法院的建立说明行政审判确定无疑获得了司法的属性，并且“行政法院”之名更意味着其具有司法机关的性质。不过，基于法国大革命的特殊历史，法国行政法院至今在理论上仍然属于行政系统的一部分，即便其行使司法功能，也仍然是一种“行政司法”。在实践层面，行政法院仍然与行政机关具有极为密切的联系，在很多方面仍然保留有浓厚的“行政色彩”。近三十年来，行政法院的改革总的来说是往更独立于行政机关的方向发展，但这并未从根本上改变法国对行政法院行使“行政司法权”这一根深蒂固的行政法观念。

由于行政法院已经行使了行政审判权，并且行政诉讼在理论上仍然属于行政系统内部的救济措施，在这种情况下，法国把作为行政复议的所谓“行政救济”定位为纯粹行政行为就很好理解了。在已经存在行政司法的情况下，再将“行政救济”界定为具有司法性质确实有些不合情理。再加上法国行政诉讼高度发达，这就使得法国缺乏像东亚地区那样对其行政救济制度进行根本性改造的动力。对于行政救济功能，法国的认识并没有特殊性，“行政救济”一词本身即表明，行政复议具有救济行政相对人权利的功能。“行政救济是当事人对于违法和不当的行政行为，向行政机关请求矫正的一种救济手段，是行政监督的一种方式”。^[16]法国行政救济制度兼具权利救济功能和行政监督功能是毋庸置疑的。不过，法国行政救济的特点是行政救济的形式、时间和程序等方面都缺乏严格的规范，从而使当事人的行政救济并不能得到有效保障。

德国在19世纪中叶行政法的发展过程中，虽然曾一度对应由普通法院来控制行政还是通过“行政司法”来控制行政产生了较大的分歧，但最终还是有关行政司法的思想逐渐占据了主流地位。随后德意志各邦开始相继建立了高等行政法院，由具有法官资格及熟悉行政事务的高等行政官员组成。对于19世纪最后30年逐渐建立起来的“行政审判”，人们总体还是把它视为行政的一部分。例如，奥托·迈耶就认为，尽管行政法院可以具有一定的独立性并且实现同一般行政事务的处理相分离，但其性质是“从属于行政机关的、依职权在当事人程序中作出行政行为的机关”。^[17]由此可见，在德国行政法院早期发展过程中，德国对于行政法院的性质界定与法国基本相似，都将其定位为一种行政机关行使司法权。

不过，与法国不同的是，德国行政法院的性质在二战后有了根本性的改变。1919年《魏玛宪法》虽然确认成立行政法院的目的是“保护个人权益不受行政官署命令及处分之侵害”，但其对行政法院究竟属于行政机关的组成部分还是完全独立的司法机构的问题并未作出明确回答。1949年5月西德通过的《基本法》第95条开始明确将联邦行政法院规定为与联邦最高法院、联邦财政法院、联邦劳工法院及联邦社会法院平行的法院，由此确立了行政法院司法机关的性质。

与法国一样，德国发达的行政法院制度导致行政复议制度并未受太大的重视。在行政复议的性质上，德国的认识与法国也基本一致，“从法律性质而言，行政复议的首要属性仍然在于其行政性”。^[18]早在19世纪末，迈耶就认为诉愿制度受到法律程序的严格保障，对于相对人而言“形成了一种相应的主体公法权利”“一种对于公共权力的活动的控制力”。^[19]迈耶还进一步认为，从性质上说，诉愿权与诉权已经非常接近。行政机关也可以设置专门的诉愿机关，“专门诉愿机关应通过其组织方式及其应遵循程序的严格规定给诉愿提出人以特别保证——通过全面审查和符合事实的裁决来满足其权利要求”。^[20]从迈耶的论述可知，德国人在19世纪末即已清楚地认识到，行政复议是对行政争议的一种裁决，行政复议制度既是对相对人的一种权利救济手段，也是对公共权力的一种控制措施。不过，对于行政争讼法律制度的功能究竟在于维持“行政之合法性”还是“保护权利”这个问题，德国自19世纪产生行政法治以来就存在争论，即便在“魏玛宪法时代，德国虽已建立独立审判之行政法院，但学说上仍有主张行政审判权之任务在于维持行政之合法性，而非保护个人权利者”。^[21]二战后，随着民主化和法治程度的提高，行政审判权毫无疑问被视为保障个人权利，对抗违法之行政行为的法律手段。对于行政复议制度，德国人同样认为，虽然行政复议“同时兼具为公民提供权利救济的功能、审查行政活动的功能和对法院的减负功能，但是其第一位的功能始终是为公民提供权利救济”。^[22]当然，国内也有学者从德国行政复议司法化程度低的实际出发认定，“德国的行政复议显然是将监督职能定位为主要功能”。^[23]

4.东亚地区对行政复议性质和功能的认识

东亚地区的日本、韩国和我国台湾地区的行政复议制度在渊源上具有一定的相似性，最初在很大程度上都与德国二战前的诉愿制度相类似。源于大陆民国时代的我国台湾地区诉愿制度一直都作为行政法院之外的行政救济途径而存在，二战前日本的诉愿制度同样也是如此，当时日本也存在专门的行政法院制度。而韩国1951年《诉愿法》则与1962年前日本的《诉愿法》内容基本一致。这些诉愿制度的设计也与二战前德国的诉愿制度基本类似，都一直被视为行政机关内部给予行政相对人快速、经济的救济手段，人们对于诉愿制度的行政性质并没有任何异议。

但二战后由于受美国行政法的影响，日本和韩国在个别行政法律领域（如税务领域）出现了行政复议组织中立性较强的行政复议制度，因而在异议申请、不服审查申请这些传统的复议制度外，又出现了更具有司法色彩的“行政审判”制度。由于个别领域的“行政审判”实施效果较好，自20世纪80年代后，东亚地区开始了行政复议司法化的改革进程。韩国首先自1984年开始将原来的诉愿制度逐步司法化，随后我国台湾地区1998年的修法和日本2014年的修法也都通过加强行政复议机构的中立性以及加强行政相对人的程序性权利保护在一定程度上推动了行政复议司法化。由此可见，在东亚地区，行政复议应具有司法性的认识总体还是比较晚近的事情。(www.xing528.com)

那么在行政复议司法化的趋势下，行政复议究竟是属于行政的还是司法性质呢？对于这个问题，韩国的金东熙教授回答得比较中肯。他认为，“一般情况下，行政审判具有二重性，即属于对纷争的审判作用的同时，其自身也是一种行政行为。从行政审判是针对行政纷争认定事实、适用法律并进行审理、判断这一点来看，具有裁判的性质。行政审判又是行政厅的意思表示，通过规制有争辩的行政法关系，维持或形成（发生、变更、消灭）行政法秩序而实现行政目的。从这一点上看，是具有行政性质的。行政诉讼法将撤销诉讼等对象规定为‘处分’与行政审判的裁决合称的‘处分等’，就是以行政审判的行政行为性质为前提的”。但“行政审判的两种性质中哪种占的比重更大，可以说最终是各国的立法政策问题”。他认为从韩国行政审判的作用层面看，“应当特别强调其审判机关的独立性或口头辩论程序等要求。韩国宪法规定，‘行政审判的程序由法律规定，但应准用司法程序’，以此强调审判作用的性质”。^[24]如果以行政复议机构的独立性作为司法属性的标准，在东亚两个国家和我国台湾地区中，韩国的行政复议机构无疑最独立，最具有司法性特征，我国台湾地区的次之，日本的再次之；如果以当事人言词审理的权利保障程度作为司法属性的标准，那么韩国和日本的行政复议制度对此权利的保障相对要比我国台湾地区的诉愿制度更强一些，因此司法性特征也更明显一些。但无论以哪种标准，东亚两个国家和我国台湾地区中，韩国行政复议司法化程度最高是确定无疑的。

与对行政复议性质的认识有一定的变化不同，东亚两个国家和地区对于行政复议制度功能的认识总体变化不大，认识总体也比较一致，那就是行政复议兼具权利救济和行政监督之功能，但总体趋势是越来越倾向于认为权利救济是首要功能。1962年日本的《行政不服审查法》第1条规定，“本法律对于行政厅的违法或不当处分及其相当于行使公权力的行为，通过为国民广开对行政厅提出不服申请的途径，谋求以简便迅速的程序，使国民的权利和利益得到救济，并达到确保行政机能正确运用的目的”。这个条文确认日本行政不服审查制度的目的既在于提供权利救济，也是为了实现行政的自我统制，“关于应该以哪个目的为重点的问题，则存在立法者的裁量余地，但《行政不服审查法》主要着眼于第一点，同时试图有助于实现第二目的”。^[25]这说明1962年《行政不服审查法》已经开始以权利救济为主要立法目的。

韩国国内对于行政复议功能也存在强调行政监督与强调权利救济的不同看法。一种观点认为，行政复议的重点应该放在约束行政机关的行为，行政诉讼的重点在于行政救济；另一种观点认为，行政复议的首要功能是行政救济，特别是行政复议前置主义被废止后，行政复议作为独立的权利救济的职能被全面提高了。^[26]韩国1984年《行政审判法》第1条对于上述两种功能都作了确认，它规定“本法的目的是，通过行政审判程序，对于因行政机关的违法或者不当处分以及其他公权力的行使等所造成的对国民权利或者利益的侵害进行救济，同时以期实现行政的合理运作”。从该条规定以及该法确认的其他内容看，韩国学界已经倾向于认为，目前韩国的行政复议制度的“首要职能是依照宪法规定和行政复议法的规定的宗旨来对国民的权利进行救济，自律的行政约束以及法院的诉讼负担减轻职能是其次要职能”。^[27]

我国台湾地区的《诉愿法》对于法律的立法目的和功能没有明确规定，不过，从该法历次修订后的法律规定来看，权利救济肯定是其主要功能之一。1914年《诉愿法》第1条规定，人民得提起诉愿的事件包括：“（一）中央或地方行政官署之违法处分，致损害人民利益者；（二）中央或地方行政官署之不当处分，致损害人民利益者”；1930年《诉愿法》第1条也确认，“人民因中央或地方官署之违法或不当处分，致损害其权利或利益者，得提起诉愿”；1998年修订后的《诉愿法》第1条再次规定，“人民对于中央或地方机关之行政处分，认为违法或不当，致损害其权利或利益者，得依本法提起诉愿”。因此我国台湾地区诉愿制度从一开始就具有权利救济的功能这一点是确定无疑的。我国台湾地区有学者认为，尽管诉愿功能主要有五项功能，即（1）维护人民之权益，免受公权力之侵害；（2）确保行政之合法行使；（3）确保行政妥当性；（4）统一行政步调、做法或措施；（5）减轻行政法院之负担，但“综合诉愿制度之根本目的，似仍在于维持法规或保护人民权利两者间之区别而已”，“在法治国家中，基于人性尊严所导出之民主原则，不管系诉愿制度之存续基础系立于法规维持说或权利保护说，最终均在于保护人民”。^[28]由此可见，尽管诉愿制度具有多样功能，但将权利救济视为我国台湾地区诉愿制度的首要功能似乎并没有什么问题。

5.有关行政复议制度性质和功能的初步结论

从上述对各国和地区有关行政复议制度的性质和功能观点的阐述，我们基本可以得出如下一些初步结论。

首先，在讨论行政复议性质时，有必要对行政复议机关性质与行政复议行为的性质进行区分。对于行政复议机构性质的认识主要取决于所在国家对行政复议机构是属于行政机关还是司法机关的定位。

我国学术界在讨论行政复议的性质时，实际上主要是对行政复议行为的性质而不是行政复议机构的性质产生争论。因此人们尽管对于行政复议行为的性质存在是行政还是司法的争议，但对于行政复议机构的性质是行政这一点并没有争议。东亚其他国家和地区对于这个问题的认识基本也与中国大陆差不多，一般都是在行政复议行为的性质而不是行政复议机关性质的角度讨论行政复议的性质，因此即使是在行政复议司法化方面走得最远的韩国也无人否认行政复议机关隶属于行政机关的事实。

行政复议行为的性质与行政复议的机关性质区分对于认识英美两国的行政裁决性质具有特别的重要性。英国的行政裁判所曾长期被视为行政机关的一部分，因此其也长期被视为“行政”救济，但2007年《裁判所、法院和执行法》通过之后，行政裁判所实际上成为司法机构，因此就其机构的性质而言，行政裁判所的救济实际已经从“行政机关”的行政救济变为“司法机构”的司法救济，可以说出现了一个根本性的改变。但与行政裁判所的机构性质定位在行政裁判所产生一个世纪后发生重大变化不同，英国早在20世纪上半叶就基本把行政裁判所的裁决行为视为是司法性质的了，此后这一认识一直得到坚持和强化，直至把行政裁判所也正式定位为司法机构。美国对于独立控制机构的行政裁判从一开始就视为是在行使司法功能，因此按照中国大陆学界从行政裁决的功能角度说美国人把行政裁决行为定位为“司法”性质并没有任何问题，但在美国的语境中，如果宽泛地将行政裁决的性质定位为“司法”就会让人产生困惑，因为美国总体是从行政裁判机关的性质角度将行政裁决定位为相对于司法救济的“行政救济”，因此必须穷尽行政救济才能寻求司法救济。

法国和德国对于行政法上救济措施的性质讨论主要集中在行政法院的行政诉讼而不是行政复议。对于行政法院的性质，法国从一开始就是从行政法院所属的行政机关的性质来考虑的，直到现在仍然把行政法院视为行政系统的一部分，尽管其从未否认其行使的是司法的功能。德国在二战前对于行政法院性质的认识总体也与法国基本类似，也是从行政法院机关的性质而不是从其行为的性质将其定位为“行政”性质，但在二战后德国对行政法院性质的认识发生了根本性改变，法律明确把它完全定位为司法机构。由于法德两国行政法院制度过于发达，行政复议制度的作用不太受到重视，无论是从行政复议机关的性质还是行政复议行为的性质角度，法国和德国基本上都倾向于认定行政复议是属于“行政”性质。

其次，即便对于行政复议行为的性质，不同国家和地区认识的差别也很大，即便同一个国家和地区的不同历史阶段也可能存在一个变化的过程，并不存在行政复议行为的性质只能是行政性或是司法性这样非此即彼的问题。如何认识行政复议行为的性质，既与具体国家和地区的法律文化和法律制度有关，也与人们对行政复议制度应发挥何种功能的期望有关。

作为英美法系国家典型代表的英国和美国尽管在具体复议制度的设计上存在很大差别，但它们对于行政裁决行为的性质看法却基本一致，都认为行政裁决实际行使的是司法功能，具有司法的性质，因此行政裁决的改革方向也是按照司法的中立性和公正性要求对于行政裁决制度进行改造。而作为大陆法系国家代表的法国和德国，由于人们认为发达的行政法院已经为个人受行政机关侵害时提供比较充分的司法救济，因此总体对发展行政复议的司法功能缺乏足够的兴趣。

东亚地区两个国家和我国台湾地区的行政复议制度在渊源上与作为大陆法系国家的法国和德国有密切联系，在具体制度设计上也与这两个国家有相似的一面。二战后，日本和韩国的行政复议制度在不同程度上受到美国的影响。在20世纪80年代之前，无论日本、韩国还是我国台湾地区，总体都单纯将行政复议的行为定位为行政性，但之后这些国家和地区陆续出现了以司法化为导向的改革，行政复议组织的中立化和程序的准司法性日益突出，在这种背景下也引发了究竟应把行政复议定位为行政还是司法的问题。由此可见，在东亚地区，对于行政复议行为性质定位问题的讨论主要是伴随着行政复议制度的改革而出现的新问题。

再次，不同国家和地区对于行政复议所具有的具体功能的类型以及首要功能的认识基本一致。大部分国家和地区都将行政复议的首要功能定位为权利救济。由此也可以看出，将权利救济定位为行政复议的首要功能要比将其首要定位为解决纠纷具有更大的普遍性；从这一点也可以看出，对于行政复议首要功能的定位与行政复议是否司法化并没有必然的联系，那种认为以某种功能种类为主就可以确定行政复议制度设计以及改革方向的观点并不一定能够站得住脚。

几乎所有国家和地区都不否认行政复议具有的权利救济、行政监督、减轻法院负担这些功能，并且总体而言，尽管个别国家和地区也与中国大陆一样存在以权利救济功能为主还是以行政监督功能为主的争议，但大部分国家和地区从设立行政复议的目的出发，总的倾向还是认为权利救济的功能是行政复议的首要功能，不仅将行政裁决的性质定位为司法的英美国家如此，即便将行政复议的性质定位为行政的法德也是如此。此外，无论在行政复议制度改革前还是改革后，日本和我国台湾地区对于行政复议首要功能的认识也大抵如此。当然，对于某个国家和地区行政复议首要功能的界定具有较大的主观性，不同的人从不同的角度可能作出不同的界定。例如，对于德国的行政复议制度，德国学界总的倾向是从行政复议的设立目的出发将权利救济视为行政复议的首要功能，但中国国内有的学者则从德国行政复议制度的设计因为没有司法化从而不太有利于权利救济功能实现的角度认定其首要功能是行政监督而不是权利救济。^[29]如果从中国学者的上述视角出发，那么无论是法国的行政复议制度，还是制度改革前的韩国、日本和我国台湾地区的行政复议制度的首要功能定位都只能是行政监督而不是权利救济。这种不同看法表明，对于行政复议首要功能定位的认识存在较大的主观性，对于同一种行政复议制度，不同的人从不同的角度可能会有不同的解读。

但无论是世界各国和地区都倾向于将行政复议的首要功能定位于权利救济，还是对于行政复议首要功能的认识存在很大主观性的事实都说明，是否将行政复议的首要功能定位为权利救济与行政复议制度的具体设计以及司法化的程度并没有必然的关系。并不是说如果某个国家和地区将首要功能定位为权利救济，那么行政复议的司法化程度就比较高，法国和德国的行政复议制度就是一个典型的证明。一个司法化程度很低的行政复议制度虽然可能相对不利于权利的保护，但并不妨碍有些国家和地区仍将权利救济视为其首要功能。

最后，相对于行政复议首要功能的定位，对于行政复议行为性质的定位更加会直接影响行政复议制度的设计以及改革的方向。大部分国家和地区都将其首要功能定位为权利救济，但这些国家和地区在行政复议制度的设计方面却千差万别，并没有体现出类似的发展方向。同样以权利救济作为行政复议制度的首要功能，英国和美国行政裁决制度体现出明显的司法化倾向，而法国和德国则一直顽强地保留行政化的特征。相比之下，行政复议行为的性质定位对于行政复议制度的设计和改革方向会产生更加直接的影响。英国和美国很早就分别将行政裁判所的裁决以及独立控制机构内部的行政裁决定位为带有司法性质，因此在对行政裁决进行制度设计和制度改革时就按照自然公正的司法原则努力确保裁决者的中立性和公正性。韩国宪法要求行政审判应遵守司法程序的原则实际在很大程度上就将韩国的行政审判定位为准司法性质，这直接促使韩国将行政审判制度不断向司法化迈进。反之，法国和德国局限于将行政复议行为定位为行政性质也在很大程度上使其行政复议制度不仅缺乏司法性的特征，而且也缺乏将其司法化的足够动力。