行政复议性质与功能定位之争

在我国行政复议制度改革的问题上，经常涉及行政复议性质和功能的定位问题。在学界，行政复议性质与功能的偏差也经常被视为是目前我国行政复议制度存在问题的最根本原因之一。

1.行政复议的性质

所谓行政复议的性质问题，主要是指行政复议在本质属性上究竟是“行政”还是“司法”的争论。不过，这个问题能够产生本身在很大程度上就说明，行政复议在某些特点上既有“行政”的属性，也具有“司法”的特点，否则这个问题根本就不会出现。在行政复议性质的认识上，国内学术界根据行政复议所具有的某些特征提出了“行政说”、“司法说”和“准司法说”几种主张。“行政说”主要主张行政复议在性质上与其他行政行为类似，因此认为行政复议本质上是一种行政行为，其在性质上当然属于“行政”。1999年制定《行政复议法》时，国务院法制办主任杨景宇就非常明确地认为“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”，因此主张坚持“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法’化”。^[1]不过，并非所有持“行政说”的人都反对行政复议的司法化，例如，杨小君虽然认为“行政复议的根本属性”是“行政性质的而不是司法或立法性质的”，但同时认为，“承认行政复议的司法特征，也并不必然否认其根本属性的行政性”。^[2]

“司法说”主要从行政复议在发挥纠纷解决功能方面与司法更具有相似性的角度认为其在性质上属于“司法”的性质，因此对于行政复议制度也应按照司法机关的组织方式及其程序进行设计。“行政复议与行政诉讼一样，是复议机关站在第三方的立场上对当事人双方的争议进行裁决的活动，客观上可能起到监督行政机关依法行政的作用，但性质上是司法行为而非行政行为，不是对下级行政机关的一种层级监督活动”，因此必须像法院一样“确保审议机构的中立性”。^[3]

“准司法说”是对“行政说”和“司法说”的一种折中，认为“行政复议是一种行政司法行为，兼具行政性和司法性（或救济性）”，因此“行政复议虽然是一种行政行为，但创设这项制度的目的是为了解决行政争议，从公正性的要求考虑，行政复议需要有比较严格的程序，这些程序与司法程序相类似，而与一般的行政程序则有较明显的区别。因此，可以说行政复议是一种行政司法行为，或者称为‘准司法行为’”。^[4]不过，由于“准司法说”重点与“司法说”一样，都主要强调行政复议具有司法程序的性质和特点，因此有学者就认为，“司法说”与“准司法说”并没有本质的区别。^[5]

在行政复议的司法化逐渐成为一种主流思潮的背景下，行政复议的“准司法说”越来越得到学界的认同。有学者认为，“准司法说”之所以更具合理性，首先因为行政复议的本质乃是解决纠纷的活动，因而是“司法”性的活动。“行政复议从其产生历程、存在的意义等方面来看，其乃是解决行政纠纷的活动，这符合司法的实质意义，因而具有司法性”。^[6]其次，“准司法说”也体现了行政复议与司法机关的司法活动在主体上的差异，“准”字说明，行政复议权的主体是行政主体而不能将其混同于普通司法权，也不能将行政复议完全司法化，从而在行政系统内部再造一个独立的司法系统。^[7]

2.行政复议的功能

与行政复议性质的讨论密切相关的一个问题就是行政复议所具有或者应具有的功能。对于行政复议所具有的功能，国内学术界存在不同的说法。例如，有学者认为行政复议应该实现三方面的作用，一是减轻法院的负担，二是减轻当事人的负担，三是留给行政机关一次自我纠错的机会，并认为只有按照司法或准司法的定位设计行政复议制度，才能发挥行政复议的上述作用。^[8]也有学者认为，行政复议应有五个方面的功能：（1）防止和纠正违法的或不正当的具体行政行为的功能；（2）保护相对人权益的功能；（3）行政救济功能；（4）保障和监督依法行政功能；（5）解决争议功能。^[9]还有学者认为，针对不同的主体，行政复议具有不同的功能：相对于申请人而言具有权利救济功能，相对于被申请人而言，具有促进自我纠错功能，相对于复议机关而言具有监督功能，相对于法院而言具有案件数量上的减负、内容上的补充以及完成事实审的功能。^[10](www.xing528.com)

应该说，上述有关行政复议功能的观点基本上能够涵盖行政复议实际可能发挥的功能，只不过有些行政复议功能的说法实际上是同一个功能的不同表述而已，因此完全可以合并。如，所谓“保护相对人权益的功能”与“行政救济功能”实际上是一回事，“防止和纠正违法的或不正当的具体行政行为的功能”实际上也是“保障和监督依法行政功能”的应有之义，相对被申请人的“促进自我纠错功能”实际是一种“自我监督功能”，因此完全可以包含在相对复议机关而言的广义“监督功能”里面。对于法院而言，无论是案件数量上的减负还是让行政复议充当事实审功能都是一种“减负功能”。行政复议所具有的所谓“解决纠纷功能”从根本上说并不是针对某个主体而言的，因为无论对于申请人、行政机关还是法院而言，行政复议都充当了一种“解决纠纷”的角色。只不过，由于通常情况下无论是申请人、被申请人还是复议机关自身都具有当事人或者利益相关者的身份，行政复议的这种功能一般只有到了具有超脱性的法院的诉讼阶段才能得到更好的理解。对于法院而言，任何被诉至法院的案件都是一种纠纷，申请人对行政复议决定不再提起行政诉讼就意味着为其减轻了本应由其处理的行政纠纷。因此，从法院的角度而言，行政复议天然具有解决纠纷的功能，但对于复议机关而言，行政复议所具有的这种功能却经常被监督功能所掩盖，因此往往不受重视。行政复议对于法院而言所具有的减负功能是通过其纠纷解决功能实现的，只要行政复议能够有效解决行政纠纷，行政复议自然就可以达到对法院减负的作用。基于这种认识，我们可以把行政复议的主要功能简单概括为权利救济功能、监督功能、解决纠纷功能三大功能，如果要更加明确一点，可以再加上一个对法院的减负功能。

在国内学术界有关行政复议功能的讨论中，焦点问题主要有两个，首先一个问题是，行政复议的功能究竟应以监督功能为主还是以解决纠纷为主。1999年制定《行政复议法》时，立法者很明确认为，“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”。这一对行政复议的功能定位已经日益受到批评，而行政复议应该主要发挥纠纷解决功能的观点越来越得到认可。例如，有学者就认为，“现行行政复议法仅仅把行政复议看作是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，强调的是其行政性的一面，而忽略了其解决纠纷的特殊性的一面”。^[11]“作为救济管道，行政复议的第一要务应当是积极地、动态地实现纠纷解决，之后才有纠纷解决基础上的兼顾保障和监督行政主体依法行政的功能”，“保障和监督依法行政只能是合法解决纠纷之外的第二大目标”。^[12]

第二个问题是行政复议功能应该是以行政救济功能为主还是以监督功能为主。在这个讨论中，虽然将行政复议监督功能置于权利救济功能之上的观点并不多，但也并非没有。例如，有人就指出“行政复议本质上是行政机关的一种自我纠错机制”，“行政复议作为一种自我纠错机制，在权利救济上具有辅助性的特点”。^[13]但总体而言，将权利救济作为行政复议首要功能的观点还是占多数，只不过人们对于这个首要功能的解读角度并不一致。例如，与有立法者将现行《行政复议法》定位为以实现监督功能为主的观点不同，有学者就认为，我国行政复议制度主要有双重功能，一是“保护公民、法人和其他组织的合法权益，体现它的救济性”，二是“保障和监督行政机关依法行使职责，体现它的监督性”，但“与行政复议的权利救济功能相比，它的保障和监督功能是第二位的”。还有学者对现行《行政复议法》定位为以实现监督功能为主的倾向表示反对，认为“行政救济功能应当是行政复议的首要功能”，而行政复议监督功能的实现“是建立在救济功能实现的基础上的”，“离开了救济功能，行政复议制度的监督功能也就成了‘无源之水、无本之木’，根本无从谈起”，因此建议将来我国行政复议应该“让行政复议的‘权利救济’功能回归本位”。^[14]此外，还有学者从行政复议首先由申请人提出的启动机制上认定权利救济应该是行政复议的首要功能。“既然行政复议与行政诉讼一样实行不告不理的原则，即行政复议因公民、法人或其他组织的诉求才能启动，那么，行政复议当然首先应当是公民的权利救济机制”，“权利救济才是行政复议的主要功能，而监督功能则在权利救济过程中得以实现，其可谓行政复议的副产品”。^[15]

上述两种讨论一个共同点是都将批评的对象指向将行政复议主要功能定位为监督的观点，两者主要的区别是，一个主张以“解决纠纷”作为对行政复议功能的定位，另一个主张将行政复议的首要功能定位为“权利救济”。这两者无疑具有一致的一面，因为一般而言，解决行政纠纷的过程在一定程度上也就是公民权利获得救济的过程；如果公民的权利能够得到更加有效的救济，那么行政纠纷一般也更容易获得有效解决。不过，“权利救济”具有保障权利这种明显的价值导向，而“解决纠纷”则相对而言是比较中性的说法，两者也可能会出现不一致的时候。例如，公民的权利在多大程度上能获得保障和救济在很大程度上要取决于解决纠纷的方式。一般而言，司法的解决方式比行政的解决方式更加有利于公民的权利救济，而行政的解决方式是否有利于权利的救济在很大程度上要取决于行政程序的正式化和司法化程度。正式的行政复议一般总是比不太正式的上访程序更加有利于权利救济。不过，对于权利的救济而言，也并非纠纷解决的正式化程度总是越高越好，因为这经常会伴随维权成本的增加、时间的拖延、效率的降低，因而可能反而会出现不利于纠纷解决的问题。因此，权利救济和纠纷解决实际上代表了行政复议功能的不同维度，将它们作为行政复议的首要功能都有利有弊，很难说哪种说法更好。

3.有待进一步澄清的问题

在国内学界有关行政复议性质和功能的讨论中，还有很多问题有待进一步研究和讨论。首先一个问题是，行政复议的性质是否只能界定为是行政性质或司法性质？同样，行政复议是否只能界定为以某项功能为主？其次，在谈到行政复议性质的时候，学界似乎对于行政复议机关的性质与行政复议行为的性质缺乏必要的区分，这种区分的存在意味着有必要处理好两者的关系问题，即应如何看待行政复议机关的性质与行政复议行为的性质的关系？对于这些问题，我们可以通过考察世界各国和各地区行政复议制度发展的历程予以回答。