韩国行政复议制度的发展与改革过程

韩国的现代行政复议制度主要始于1951年制定的《诉愿法》，这个只有14个条文的法律规定比较简单，并且基本模仿自日本的《诉愿法》，因此其内容与后者基本相似。例如，复议原则上实行书面审查主义，只有诉愿裁决机关认为必要时，才可以进行口头审理；实行诉愿前置程序，1951年通过的《行政诉讼法》就确认，行政诉愿是提起行政诉讼的必经程序。正因如此，韩国1951年《诉愿法》也具有类似于日本《诉愿法》的缺点，那就是由于诉愿机关缺乏中立性和独立性，诉愿程序缺乏对行政相对人的程序保障，诉愿裁决的客观性和公正性总体较差。1951年《诉愿法》通过之后，由于其程序固有的缺陷以及缺乏具体的实施性规则，该法并没有发挥应有的作用。1964年9月，诉愿审议会的规定出台后，诉愿制度在救济行政相对人的作用方面得到了一定程度的发挥，但这并未改变诉愿程序总体缺乏公正性的缺点。

1980年韩国宪法的修订不仅为行政复议制度的改革提供了基本法律依据，而且也为其提供了重要的改革动力。修订后的韩国宪法第108条^[19]确认，“行政审判可作为司法审判的前置程序。行政审判的程序由法律规定，并应遵守司法程序的原则”。这个规定使行政复议采用准司法程序成为一种宪法性义务。1984年韩国按照宪法的要求通过了《行政审判法》，以替代实施了30多年的《诉愿法》。不过《行政审判法》自1985年正式实施之后还经过了多次修改。1988年和1991年分别进行了一些小的修改，此后还经过了1995年、1997年和1998年三次相对较大的修改，此后韩国行政复议制度才开始稳定下来。

与《诉愿法》相比，1985年正式实施的《行政审判法》最大的变化是，每个复议机关内部负责行政复议的行政审判委员会获得了相对独立的地位，该委员会在构成上也吸收了很多民间人士参与，并且复议机关必须按照行政审判委员会的结论作出复议决定。与此同时，该法也按照宪法的要求引入了有利于保障行政相对人的准司法程序，后来改革最核心的内容也是进一步增强行政审判委员会的独立性，增加委员会的人数（尤其是民间人士的数量），并且扩大行政复议案件的范围。“韩国行政复议制度的沿革历史，可以看作是为了迅速、公正地对权利进行救济，以及为了保障行政复议机关的独立性、中立性的发展史。也就是说，原则上，把裁决厅作为上级厅，并在此前提下追求其独立性，实现了议决机关与裁决机关的分离”。^[20]通过多次改革，韩国在行政复议制度方面一举成为走在东亚地区最前列的国家。(www.xing528.com)

不过，与日本一样，韩国除了《行政审判法》确认的一般行政审判制度之外，还有很多特别法律规定的行政审判程序。目前韩国规定特别行政审判程序的法律有60多个，如《国家公务员法》《国税基本法》《海关法》《审计院法》等。很多特别行政审判程序在裁决机关的设置等方面不同于一般的行政审判制度，如《国家公务员法》和《国税基本法》分别将诉请审查委员会或国税审判院这类第三者机关作为裁决机关，这与《行政审判法》一般将上级行政机关作为裁决机关的设置有所不同。