日本行政救济制度的历史

日本的行政救济制度是19世纪明治维新后开始建立起来的，其发展具有一定的曲折性，并且深受日本近代以来政治和历史环境的影响。1871年（明治四年），日本建立了统一主管司法事务的行政机关——司法省，其具体分为裁判所、检事局和明法寮三个部分。裁判所负责审判事务，司法省司法裁判所为国家最高裁判所，由司法卿兼任所长。1872年司法省颁布了“司法省第46号通知”，开始允许民众在地方官员作出违背上级行政机关通告的规定或者行为时向各级裁判所提出诉讼，从而正式开启了日本行政诉讼的大门。不过，由于主管1872年司法改革的官员在两年后因叛乱被杀，其主导的司法改革也出现了倒退现象。1874年颁布的司法省规定虽然仍然确认民众有权提出行政诉讼，但受理的裁判所却必须向最高行政机关——太政官汇报。后来的规定更进一步要求以府县知事以上官员为被告的行政诉讼，裁判所必须通过司法省向太政官汇报，只有获得正式许可后才可以受理案件。由此可知，在这个时期，虽然行政诉讼制度初步得以建立，但其局限性极大，不仅审判机构附属于行政机关，而且行政争议的裁决权在很大程度上也由作为最高行政机关的太政官掌握。^[2]

1875年（明治八年），明治政府开始接受日本欧美考察使团的建议，决定进一步学习欧美国家三权分立体制。天皇颁布的“逐渐推进立宪政体之诏”规定在中央设立元老院，将其作为立法机关，设立大审院，作为最高司法机关，而太政大臣则专管行政事务。随后颁布的《大审院各级法院职制章程》规定大审院独立行使司法权，不受行政机关的干涉。通过此次改革，日本才可以说基本上实现了行政与司法的分离，司法权真正获得了独立于行政权的地位。不过，此次改革“司法机关没能获得应当同时享有的行政审判权；从民众对抗行政官厅的不法侵害来看，则缺乏值得信任的、有效的救济途径，因为一个完整的行政诉讼体制仍然没有建立起来”。^[3]为了防止司法机关对行政机关构成过大的制约，也为了一定程度上解决行政救济问题，1876年（明治九年）太政官颁布了《诉愿规则》。该规定最大的贡献是建立了行政复议制度，并且把行政复议作为行政诉讼的前置程序。它要求民众若对行政机关的决定不服，原则上必须向上级行政机关提出行政诉愿，只有对上级行政机关作出的决定不服的前提下，才可以向司法裁判所提出行政诉讼。

不过，由于当时天皇权力神圣不可侵犯，日本对于由普通法院监督天皇实际行使的行政权仍然存在极大的顾虑。为了解决实现三权分立的目标与维护天皇统治权之间的矛盾，日本最终从德国引入了隶属于行政机关的行政法院制度。1889年（明治二十二年）通过的《日本帝国宪法》第61条规定，“因行政官厅之违法处分而使其权利受到伤害之诉讼，当属于另依法律规定之行政裁判所审理，不在司法法院受理范围之内”。1890年，日本颁布的《行政裁判法》规定在东京设立行政裁判所，这也是日本唯一的行政裁判所。行政裁判所的长官、评定官和书记员都属于行政官吏，长官和评定官都受到一定的职业保障。这种行政法院制度虽然具有“行政机关属性和维护行政权的工具性质”，但仍然不能否定其“所具有的司法的性质”，并且其对于行政机关违法行为还是能够构成很大程度的制约。^[4](www.xing528.com)

1890年《行政裁判法》确立了专门的行政法院制度，而确立行政复议制度的《诉愿规则》则由同年颁布的《诉愿法》取而代之。1890年《行政裁判法》仍然确认了《诉愿规则》的诉愿程序前置制度。该法第17条规定，“行政诉讼，除法律敕令有特别之规程外，非诉愿于地方上级行政厅，经其裁决后，不得提起之”。但具体的诉愿程序规则主要由《诉愿法》予以规定。《诉愿法》规定了可以提起诉愿的范围，同时确认法律敕令也可以规定可提起诉愿的其他情形；确认了多层次的诉愿审理制度，对上级行政机关对诉愿作出的裁决不服的，还可以向更上一级的行政机关提出诉愿申请；它规定了提起诉愿的形式要求和时间限制，要求诉愿申请采取书面形式，不服行政机关处分必须在60日内提出诉愿的申请，不服上级行政机关裁决向更上一级行政机关提出诉愿的时间期限为30日，超过期限的，行政机关可以不受理；它还确立了诉愿不停止执行原则，但行政机关基于职权或当事人申请可以停止执行；此外，《诉愿法》也确立了书面审查原则，当事人不享有提出口头审查的权利。

二战结束后，日本的行政诉讼和行政复议制度面临的命运并不相同。由于行政法院在很大程度上被视为维护天皇专制体制的象征，其在二战后很快就成了清算的对象。1945年在美国占领军的压力下，日本制定了新的《日本国宪法》。该法第76条规定，“一切司法权属于最高法院及由法律规定设置的下级法院。不得设置特别法院。行政机关不得施行作为终审的审判。”行政法院由此被废除，行政审判权像美国一样交由普通法院管辖。但与行政法院的命运不同，日本的行政诉愿制度在二战后并没有直接被触动，因此其仍然保留了很大的延续性。《诉愿法》继续得到沿用，直到1962年与《行政案件诉讼法》同时通过的《行政不服审查法》出台，日本的行政复议制度才得到了较大程度的改革。