德国行政复议制度的特点

德国的行政复议制度与法国的行政复议制度有较大的相似性。两个国家都具有独立而发达的行政法院系统，因此行政诉讼都被视为公民获得权利救济的主要手段，而行政复议制度则相对不受重视，即便学术研究也乏善可陈。正如有学者所指出的那样，从权利救济的角度而言，行政程序法与行政诉讼法之间存在一种相互依存的关系：“公民权益在行政程序中得到的保护越多，则以行政法院提供权利救济的重要性就越低；相反，如果行政法院的权利救济机制设置得很完善，以完善的行政程序来保护公民权益的必要性就会降低”。^[44]在行政复议和行政诉讼之间的关系上，德国和法国都存在行政诉讼过于发达，而行政复议相对萎缩的现象。

但尽管如此，德国与法国一样，行政复议在很大程度上也是不可或缺的，因为行政复议经常是提起行政诉讼一个必经的前置程序。在行政复议程序前置这个问题上，德国一度比法国做得更加坚决和全面。德国1960年《行政法院法》第68条规定：“1.提起确认无效之诉之前，须在一前置程序审查行政行为的合法性及合目的性。法律有明文规定的，或属于下列情况，不需要该审查：（1）行政行为是由一个联邦最高行政机关作出，或一个州最高行政机关作出的，除非法律规定对此必须审查；（2）纠正性质的决定或复议决定首次包含了一个负担。2.对负义务之诉，准用第1款规定，条件是请求作出具体行政行为的申请已被拒绝。”从该规定可以看出，在德国行政复议构成了大多数行政诉讼的前置程序，行政复议前置是一个原则，而直接提起行政诉讼则是例外。从这一点看，德国实行行政复议前置的范围就要比法国的要宽，因为尽管法国很大一部分行政诉讼也要求以行政复议为前提，但其并没有成为一个基本原则。当然，德国的行政复议前置也有很多例外情况。一是德国《行政法院法》第68条仅要求“确认无效之诉”和“负义务之诉”实行行政复议前置，尽管这两类诉讼类型占了行政诉讼的大多数，但这个规定仍然意味着该法规定的“一般给付之诉”“机构之诉”等行政诉讼类型不实行行政复议前置；二是第68条也确认在行政行为是由一个联邦最高行政机关或一个州最高行政机关作出的情况下一般不适用复议程序前置，同样，行政机关作出纠正性质的决定或复议决定首次包含了一个负担的情形也不适用；三是根据德国《行政法院法》第75条，如果因行政复议的提起而导致过分的迟延或者形成了其他障碍，那么公民也可以不经过复议程序直接提起行政诉讼。该条确认，“没有充分理由，未在适当期限内对复议申请或要求作出某一行政行为的申请作出实质性决定的，可无须符合第68条的规定而提起诉讼。在提出复议申请或要求作出某一行政行为的请求后逾3个月方可提起诉讼，除非因特别情况而有理由在较短期间内起诉。有充分理由未在适当期间内对复议申请或请求的行政行为作出决定的，法院可将诉讼中止至其所定的某一期间届满为止，期间可以延长。在法院所定期间内复议要求得到满足，或作出了请求的行政行为的，须宣布案件终结。”这个规定可以在很大程度上避免因为行政机关的拖延致使行政复议成为公民提起行政诉讼的障碍，督促行政机关尽快作出行政复议决定。

德国与法国的行政复议制度还有一个相似的地方是，行政复议对于公民而言都具有优越于行政诉讼的地方。虽然行政复议的公正性无法与行政诉讼相比，但其在经济性、及时性上显然比行政诉讼具有更大的优势。德国的法律对行政诉讼并没有规定法院的审理期限，但根据1960年《行政法院法》第75条的规定，如果公民在提出复议申请或者要求作出某一行政行为的请求后3个月，行政机关仍然不作为，那么公民就可以直接向法院提出行政诉讼。这个规定实际就要求行政复议机关应在行政复议申请的3个月内作出行政复议决定。考虑到德国行政诉讼的期限一般都比较长，因此行政复议制度在获得权利救济的及时性上显然要比行政诉讼更具优越性。

更为重要的是，公民通过行政复议能够得到权利的救济范围也比行政诉讼要宽泛得多。根据德国1960年《行政法院法》第68条的规定，行政复议程序须“审查行政行为的合法性及合目的性”，因此行政复议机关不仅可以对行政行为的合法性进行审查，而且可以对其合目的性进行审查，这显然要比德国行政诉讼主要局限于合法性审查的功能要宽泛得多。也正因如此，公民不仅可以在法律确认的权利受到行政机关侵害时提起行政复议，而且可在一般的利益受到侵害时也具有此项权利。“如果说行政诉讼的制度功能限于对公民的主观权利提供救济或法律保护的话，则行政复议制度提供的救济或法律保护并不仅限于针对主观权利，而是更为宽泛”。^[45](www.xing528.com)

不过，与法国的行政复议制度相比，德国的行政复议制度也具有不同于法国的特点，这个特点就是德国的行政复议制度在某些方面比法国的行政复议制度具有更大的统一性，但在另外一些方面，则又比法国具有更大的差异性。之所以会出现这种情况，原因主要在于德国对行政复议制度具有某些统一的立法，但其联邦制又决定了该制度具有很大的地区差异性。

与法国缺乏对行政复议制度的统一规定不同，德国的法律对于行政复议制度的主要方面都具有比较统一的规定，《行政法院法》和《行政程序法》都有涉及行政复议制度的规定，但主要以《行政法院法》的规定为主。1960年的《行政法院法》第77条特别规定了“复议程序的统一”问题，它规定“1.凡联邦法律在其他法律对申诉或异议程序有规定的，须以本节规定予以取代。2.州法律将申诉或异议程序规定为提起诉讼的前置程序的，也适用本规定”。这就意味着，《行政法院法》的颁布使得原来不统一的行政复议制度基本得到统一。1960年《行政法院法》规定的行政复议制度主要包括以下几个方面：一是如前所述的第68条规定的前置程序。二是复议申请的形式和期限。第70条规定，“复议申请须自行政行为通知相对人之后1个月内，向作出行政行为的行政机关以书面方式或以行政机关记录的方式提出。在该期限内向有权作出复议决定的行政机关提出申请的，也视为在期限内作出申请”。三是规定了涉及第三人的听证问题。第71条规定，“在复议决定中对行政行为作出撤销或变更，可能损害第三人的，应在最初复议决定之前听取该第三人的意见”。四是规定了行政复议决定内容以及作出复议决定的机关。第72条规定，“行政机关认为复议申请成立的，应纠正有关错误，并对费用作出决定”。第73条规定，在法律没有其他规定的情况下，复议决定应由直接上级行政机关作出；如果直接上级行政机关为最高联邦行政机关或者州最高行政机关，则应由作出原行政行为的机关作出；属于自治事务的，由自治机关作出，除非法律另有规定；如果法律规定复议由委员会或者咨询会而非行政机关负责，那么可以由作出行政行为的行政机关下设的委员会或者咨询会作出复议决定。第73条还要求复议决定必须说明理由，告知相对人法律救济的途径，也必须对费用由谁承担问题作出决定。五是规定了起诉的期限。第74条规定对行政复议决定不服的应在收到行政复议决定1个月内提起行政诉讼。六是规定了行政机关不按时作出行政复议决定时个人直接提起诉讼的权利。第75条专门规定了这种“在行政机关无所作为时的起诉”权利问题。

德国的行政复议制度的统一性也具有一定限制，由于实行联邦制，德国各州在《行政法院法》等法律缺乏规定的地方对于行政复议制度的实践就出现了很大的地区差异。如前所述，《行政法院法》对于行政复议制度只是规定了一些基本的条款，远远谈不上全面。例如，《行政法院法》对于行政复议机构并没有作出统一规定，因此各州既可以设立复议机构性质的委员会，也可以不设立，对于复议机构的组织方式以及复议程序更是没有具体的规定。这就导致德国各州在是否设立行政复议机构以及复议程序等问题上的做法很不统一。例如，要求设立复议机构性质的委员会的州的数量不到一半；德国多数州要求行政复议的审理采取书面形式，但也有少数州要求复议采取口头公开审理形式；对于复议机构与行政机关以及其他机构之间的关系的处理也很不统一，有的比较独立，有的独立性却较差。此外，根据《行政法院法》第77条有关“州法律将申诉或异议程序规定为提起诉讼的前置程序的，也适用本规定”的规定也意味着，那些州法律没有将申诉或异议程序规定为提起诉讼前置程序的复议程序，将不适用《行政法院法》有关行政复议的规定，因此各州在这个方面完全可以自行其是。