法国行政诉讼制度改革与行政救济制度发展

法国通过专门行政法院开展的行政诉讼虽然在法国享有盛誉，但它却绝非完美。随着时代的发展，它在公正性和效率性方面也开始不断受到挑战，这些挑战迫使法国对行政法院和行政诉讼制度进行不断改革，并且在行政诉讼制度外寻求和发展替代性纠纷解决机制。

（一）公正性方面的制度挑战及其回应

法国行政法院在行政诉讼公正性上的挑战主要来自于其从设立之初即具有的行政和司法双重功能以及在某些机制方面与行政机关存在的紧密联系。首先一个问题是，法国行政法院（尤其是最高行政法院）兼具行政裁判和向行政机关提供法律建议双重功能。“对于英国行政法的法律人而言，最高行政法院一个最令人惊奇的特征就是它在行政中的双重角色：既是建议者，也是法官”。^[15]在法国各级行政法院中，各省的行政法庭与最高行政法院一样也承担建议功能，但其职能已经越来越司法化了，而行政上诉法院则只保留纯粹的司法功能。行政建议职能与司法裁决职能的混合有时可能会产生冲突。例如，有可能出现这样一种情形：最高行政法院的行政组已对某一法令草案提供了肯定的意见，但利害关系人后来对该法令向最高行政法院诉讼组起诉。在这种情况下，最高行政法院作为利益关系方的独立性和公正性就很难得到保障，即便后来最高行政法院要求提供咨询的法官进行回避也仍然难以免受不公正的怀疑。^[16]

法国行政法院公正性受到怀疑的另一个领域是行政诉讼中的政府专员制度。行政诉讼中的政府专员制度是法国行政诉讼制度的重要特色之一。在法国的行政诉讼中，除了有原告和被告外，还有政府专员的参与，因此形成了独特的“三方”诉讼构造。政府专员在诉讼中可以独立就法律和事实问题向法院提出自己的判决意见。所有行政法院的政府专员都由总理任命，从法律上说他代表法律而不是诉讼双方的利益。根据最高行政法院的观点，政府专员是完全独立的，“政府专员不是政府代表，就法院内部运作而言，他只接受小组长的领导，他的任务是去解释……每一个法院所面对的诉愿中需要作出决定的问题，并完全独立地、公正地陈述他对于案件事实和所适用法律的评估，同时，他根据自己的良知作出的关于争议解决方案的意见被提交给法院”。^[17]不过，政府专员的名称和任命方式比较容易让人引发其更倾向于政府利益的联想，更为重要的是，政府专员在行政诉讼中的某些特权也容易引起争议。例如，政府专员在庭审结束前的最后时刻可以发表自己对案件的意见，而当事人对于政府专员的最后发言并没有机会进行辩解，不仅如此，政府专员还可以参与合议庭的合议，在人们对政府专员与政府的紧密关系存在怀疑的情况下，很容易让人产生不公正的印象。欧洲人权法院在“凯尔斯诉法国”这一著名案件中就认为，法国行政审判中未提前向当事人告知政府专员的意见以及允许政府专员出席案件合议的做法违反了《欧洲人权公约》第6条第1项规定的公正审判权。^[18]

对于在公正性方面引发的质疑和挑战，法国通过不断改革行政诉讼制度积极进行了回应。对于最高行政法院所行政和司法双重职能可能带来的冲突问题，2008年通过的法律试图通过调整行政法院内部行政组和诉讼组之间的关系来加强最高行政法院内部审判机构的独立性。最高行政法院原来的制度是在审理较为困难的案件时，由不同诉讼小组组成的“联合诉讼小组”必须吸纳一位来自行政组的最高行政法院法官来共同审理；在审理更为困难的案件时，案件将由“诉讼组判决庭”审理，该庭由诉讼组组长、3位副组长、10位诉讼小组组长以及2位来自行政组的最高行政法院法官和1位报告人组成；在遇到极为困难的案件时，案件将提交“判决大会”审理，判决大会由最高行政法院副院长、1位报告人、6位行政组组长以及5位诉讼组组长和副组长组成。2008年行政诉讼制度改革后做法如下：首先，“联合诉讼小组”的组成不再从行政组吸纳最高行政法院法官，转而从其他诉讼小组中吸纳一位最高行政法院法官；其次，“诉讼组判决庭”也不再吸纳来自行政组的两位最高行政法院法官参与审判；再次，“判决大会”虽然仍然维持6名行政组组长参与合议，但另外吸纳了其他诉讼小组中资历最老的4名组长参与，这样就使得在参与合议的17人中，来自诉讼组的成员有9人，而来自行政组的仅有6人，因此大大降低了行政组成员的影响力；最后，改革回避制度，使曾经参与某项抽象行政行为咨询的最高行政法院法官，在该抽象行政行为被诉至法院的情况下，必须对该案件进行回避。正是通过这些措施，法国在未对最高行政法院内部的行政事务和诉讼事务实现完全分离的情况下，在很大程度上降低了行政组人员对于诉讼的影响，从而使得行政审判的公正性得到了很大提高。^[19]

对于被视为法国行政审判制度象征的政府专员制度，法国在保留政府专员基本制度的前提下对部分内容进行了改革，以便使其更加符合国际人权公约对于“公正审判权”的理念。对于政府专员制度本身，法国仍持肯定态度，因此仍主张保留行政专员参与案件合议的制度。其基本理由在于，政府专员的中立性毋庸置疑，他并不代表政府的利益，其实际的角色就是一名在审判程序中被授予特别职能的法官；此外，政府专员出席案件合议，也仅仅是列席而已，其并不参与投票决定判决结果，所以一般不会影响诉讼的公正性。但尽管如此，为了回应欧洲人权法院判决的要求，法国对政府专员制度也进行了一些改革。首先，对于政府专员在诉讼最后阶段发表意见而当事人对其意见却无从辩驳的问题，最高行政法院通过判例法确认，政府专员应该以书面形式将自己的意见告知当事人，如果在告知意见后，庭审时又在未告知当事人的情况下改变了自己的意见，则构成诉讼程序的违法。其次，2006年通过的法律禁止政府专员出席初审法院和上诉法院的合议阶段，但仍然允许其出席最高行政法院审理的案件合议，除非当事人提出反对意见。再次，2009年又通过修订法律改变了政府专员的名称，以“公共报告人”这一新名称取而代之，并且法律明确规定，当事人有权提前知晓公共报告人的意见，且有权在公共报告人发言之后口头发表自己的意见。这些改革后，法国行政诉讼的公正形象得到了进一步提高，也最终打消了欧洲人权法院对于政府专员（公共报告人）中立性和独立性的怀疑。^[20]

（二）效率方面的制度挑战及其回应

与公正性问题相比，法国行政诉讼在效率方面遇到的挑战更大，针对此问题采取的改革也更为深入。第二次世界大战之后，法国行政法院曾经出现过两次大的改革，每次都是为了解决日益严重的案件积压问题。第一次是1953年将原来职权有限的省参事院改造为行政法庭，由其负责处理一审的行政诉讼案件，最高行政法院只保留很小一部分的一审管辖权。通过这种行政管辖权的重新分配，最高行政法院的案件压力得到了很大程度的缓解。不过，随着行政活动的扩张以及公民法治意识的提高，到20世纪80年代中期，最高行政法院对于上诉案件又开始出现严重积压，即便通过工作方式的改革大大提高了处理案件的效率也仍然无法跟上案件数量的增长速度，这又迫使法国于1987年通过《行政诉讼改革法》设立新一级的行政上诉法院，用来专门处理行政诉讼案件的上诉案件。不仅如此，法律还为最高行政法院引入了一个向其提出上诉的案件过滤程序，允许最高行政法院可以拒绝不当或者非严重的案件，最高行政法院最终成了主要负责法律审的法院，一般只承担撤销下级法院法律错误的功能。^[21]

不过，上两次改革并没有从根本上改变由于行政诉讼日益增加而导致的迟延问题，并且自20世纪90年代之后，案件拖延不仅成为最高行政法院的问题，而且也成为整个行政法院系统的问题。“行政法院系统面临的最重要的问题是它吸引了太多的诉讼。1996年，各级行政法院积压了大约121270件诉讼案件。由于最近的改革，最高行政法院能够作出比积压案件数目更多的判决，但是仍然留下了相当于16个月以上工作量的积压案件。下级法院的状况更糟糕”“积压的诉讼到被裁判，平均所需的时间仍然很长，在行政法庭是2年，而在行政上诉法院则是2年11个月”。^[22]有些案件的拖延如此严重以至于被欧洲人权法院判定违反了《欧洲人权法院》第6条规定的“公正审判权”。^[23]

到了21世纪后，法国行政审判的拖延问题仍然没有得到根本的改善。虽然法国自2004年后新建了四所普通行政法院，但行政法院仍然不能应付日益增长的案件数量。法国行政法院系统裁判的行政案件从1997年的115001件增长到2011年的225608件，而初审行政法院自2001年以来行政诉讼案件以每年平均6%的比率增长。各级行政法院的审理期限总体比较长，2001年，初审法院裁判一个案件平均需要9.8个月，上诉法院则达到37.2个月，最高行政法院需要20.2个月。案件的快速增长与较长的审理期限叠加的结果，直接导致行政法院系统出现了严重的“审判窒息”现象。^[24]正因如此，进入21世纪以来，提高行政审判效率又一次成了法国行政诉讼改革的首要目标。(www.xing528.com)

为了提高行政审判效率，法国可以说采取了多方面的改革措施，如通过增加初审法院的数量减少初审法院的案件负担，通过免去政府专员在某些案件中的报告义务缩短庭审过程，通过发展特别行政审判程序减少需要通过普通行政审判程序审理的案件数量，等等。在这些改革措施中，发展特别行政审判程序的两项改革尤其令人关注。首先一个改革措施就是推广独任审判制。法国的行政诉讼一向以合议制为审判的原则，独任审判制直到20世纪80年代末才被引入法国行政诉讼制度，最初仅仅用于极少数的领域，1995年以后为了提高效率，独任审判制度的适用范围开始不断扩张，进入本世纪后获得进一步推广。到现在最初被视为例外的独任审判制度甚至已经可以被视为初审行政法院原则性的审判形式。例如，2007年法国初审法院通过独任审判处理的案件已经占全部案件的61.2%。^[25]不过，推广独任审判制也有一定的局限性，因为这种审判制度虽然有助于提高审判效率，但其公正性却容易受到影响，因此此项改革措施也引起了法国法律界一定的反弹。

法国为了提高审判效率的另一项改革措施是发展紧急审理制度。法国法律为了保护当事人的利益早就规定行政法院可以采取紧急程序和暂停执行两种临时措施。法国于2000年进一步发展了这些紧急审理制度，主要分为“暂停执行紧急审理”和“维护基本自由紧急审理”两类。前者是为了公民权利和利益的保护“存在紧急情况”而暂停行政行为，后者是为了保障公民的基本自由免于行政权的侵犯。总体而言都是在紧急的情况下，为了保护公民的权利而允许独任法官适用简化的程序对有关程序问题作出快速裁定。法律对于“维护基本自由紧急审理”的时限要求很高，要求法官必须在48小时之内作出裁定。由于这些紧急审理制度既有利于保障公民的权利和基本自由，也有利于提高审判效率，因此近些年法国逐步扩大紧急审理制度范围的改革总体比较顺利。对于法国的这些改革，法国学者给予了积极评价，“各种各样扩大行政法官权力的改革（尤其是在颁发禁止令以作出阻止行政机关违法行为的紧急裁决方面），使行政诉讼法获得较大的发展。通过这些改革，大大改善了行政司法的效率”。^[26]

对于法国行政法院日益严重的讼累问题，光通过行政法院的审判组织以及行政诉讼程序的改革显然不能完全解决。在这种情况下“防止诉讼产生，或者在诉讼或仲裁开始前引入调解程序”^[27]就成为与行政诉讼程序改革同等重要的问题。也正是在这种情况下，寻找能够在一定程度上替代行政诉讼或者对案件起到分流作用的“替代性纠纷解决机制”就成为法国行政法制改革的重要方向。在这个改革思路中，两个领域的改革开始不断浮出水面，一个是发展行政调解，另一个是改革作为行政复议制度的行政救济制度。

如前所述，行政救济制度是法国行政诉讼之外最为重要的行政纠纷解决之一，也是公民寻求权利救济的重要手段，与行政诉讼相比，行政救济在范围、程序、便利性等方面都具有较大的优点。在法国的行政法中，将行政救济作为行政诉讼强制前置程序的做法也比较普遍。这种强制前置程序在一定程度上能够对行政诉讼起到案件分流的作用。也正因为如此，法国着眼于提高行政审判效率的改革也考虑要进一步扩大行政救济前置程序的适用范围。不过，总体而言这项改革还仍然处于试点和规划阶段，还没有全面展开。

目前已经推进的行政救济强制前置程序的领域是公务员与行政机关的行政争议领域。2001年这一程序仅在军职公务员领域中推行，2012年后开始在文职公务员领域推行，但即便如此也是遵循逐步扩大实施范围的原则进行。这方面的改革措施主要是，当事人在认为自己权利受到行政机关侵害时既可以向行政机关所属的“行政平席委员会”提起行政救济，也可以选择向地位具有一定中立性、由在职或退休公务员担任的“建议第三人”提出行政救济，建议第三人理论上说可以独立对行政争议作出判决，并向行政机关提出建议，但这个建议对行政机关并没有法律效力。^[28]

2008年9月法国最高行政法院发布了一份有关此方面改革的报告，其对于推行“行政救济强制前置”制度提出了一些进一步的设想。首先在推行的范围方面，最高行政法院提出要将“行政救济强制前置”程序推广到“吊销驾驶执照”“外国人居留权”“中央行政系统公务员”以及“地方行政系统公务员”等领域的行政争议。其次，在具体的制度设计上，最高法院提出了几项完善现有140种“行政救济强制前置”程序的基本原则。具体包括：（1）行政救济机关作出代替原行政行为的决定后，原告向法院起诉时应以行政救济机关作出的行政行为作为起诉的对象，而不是原行政行为；（2）行政救济机关对于行政救济申请作出决定时，应以此时的事实和法律而不是原行为作出的事实和法律为准；（3）行政救济机关实施行政救济时有权改变原行政行为；（4）提起行政救济将导致行政诉讼时效的延长，因此当事人提起行政诉讼的权利并没有受到实质影响；（5）当事人在行政诉讼中可以提出在行政救济过程中没有提出过的新理由。^[29]这些原则很多并非是新的内容，不过法国行政最高法院强调这些原则无疑有利于行政纠纷的解决，也有利于提高纠纷解决的效率。例如，第二项原则涉及的问题中，行政救济机关对于行政救济申请作出决定时按照原行为作出的事实和法律对于原行政行为的合法性和合理性作出判断从法律上无可厚非，不过如果按照救济时的事实和法律进行作出决定无疑可以根据变化了的情景作出相应决定，这样无论对于相对人还是行政机关而言都可以起到节省成本的作用。

然而，从法国有关行政救济的改革措施以及法国最高行政法院报告对行政救济的有关设想可以看出，在行政诉讼面临诉讼效率的严重挑战的背景下，行政救济制度的改革虽然被提上了议事日程，但总体而言仍然缺乏从根本上改造这一制度的举措。目前的行政救济改革对“行政救济制度”的定位仍然是“加强当事人与行政机关对话的机会”^[30]，此次改革在这个方面也确实试图在行政救济的程序上作一些改进，如尊重所谓的对席原则，重视当事人双方的意见交流，同时要求行政救济机关作出的决定提供更为充分的说理。但在行政救济机关的组织重构以及程序重构问题上并没有迈出实质性的步伐，法国也缺乏像英国或者美国曾有的那种改革动力。在行政救济组织改革方面最大的其中一个措施是引入“建议第三人”模式，试图通过增进建议第三人的中立性提高行政救济决定的公正性。但问题是，这个建议第三人并没有裁决的权力，而只有向行政救济机关提供建议的职能，这就使这种措施的意义大打折扣；不仅如此，在缺乏像美国行政法法官那样的独立职业保障条件下，由在职或退休行政机关职员充任的第三人是否真的能做到中立本身也是一个疑问。在行政救济程序本身的可信度仍然缺乏实质性改进的情况下，指望通过推广“行政救济强制前置”程序能够起到有助于解决行政争议，并分流行政诉讼的作用确实有点理想化；不仅如此，在对行政救济制度缺乏信任的情况下，法律要求其一定要经过行政救济后才能提起行政诉讼弄不好确实会对当事人造成“二次伤害”。^[31]

从法国行政诉讼制度和行政救济制度的改革过程可以看出，法国在行政系统内部设立的专门行政法院体系的成功在很大程度上兼具英美法系国家行政裁决和行政诉讼制度所具有的一些优点，因此对于其行政救济制度的发展起到了很大的抑制作用。虽然在行政法院的案件不堪重负的情况下，行政救济制度的改革又被提上了议事日程，但专门行政法院的存在又使得法国对于采取像英国或美国那样把行政救济机关的救济机制司法化的做法缺乏足够的动力。作为问题的另一个方面，法国也确实希望行政救济制度能够具有一定的公正性和有效性，以便能对行政纠纷进入行政诉讼起到一个过滤阀的作用，但问题是缺乏司法化的行政救济制度又很难产生权威性，因此很可能无法发挥这种作用。这种状况恐怕是目前法国行政救济制度改革中最令法国人纠结的地方。