法国行政法院制度对行政救济的影响

法国的行政法院制度是世界行政法史上的一大创举，它对于大陆法系的很多国家都产生了深远的影响。自19世纪末以来，法国行政法院在行使对行政的司法控制方面发挥了重要作用，“这种新颖的机构使得即使是卑微的公民也能够责难和要求审计无所不能的、干预性的国家”，对于英国人来说，现今法国行政法院制度的发展不仅已经让当初戴西对法国行政法院制度的误解烟消云散，而且成为“英国的法律人所景仰与艳羡”的对象。^[3]行政法院制度的创设使得法国存在两套相互独立的法院制度，审查行政机关的行为成了行政法院的专属职权。这种法院双轨制的好处是行政机关的行为由非常了解行政机构的法官来审查，从而更有利于贯彻法国人认同的行政法规则，并且行政法院通常比普通法院更多地考虑个人利益。^[4]

法国人对行政法院较高的信任度说明行政法院制度在监督行政机关的行政行为，保障公民的权利方面确实基本上能够满足社会的需要。从法国的行政法院以及行政诉讼的一些具体制度设计看，它确实具有一些有利于确保行政诉讼专业性、公正性和效率性的特点。

在专业性方面，法官缺乏行政方面的专业知识往往被视为普通法院的一个缺点，英国行政裁判所建立和发展的一个重要初衷也是为了在一定程度上改变这一状况。但对于法国的行政法院而言，法官的行政专业知识从一开始就不是一个太大的问题。法国的行政法院脱胎于行政机关，并且长期被视为行政系统的一部分，行政法院的成员与行政机关也存在极为紧密的联系，行政法院人员与行政机关人员的任职交流比较频繁。以法国最高行政法院为例，除了从法国久负盛名的行政学院择优录用人员外，其有相当一部分（约四分之一）的人员是从在公共行政领域中崭露头角的人员中招聘，并且大部分成为最高行政法院的法官或者查案官；最高行政法院的大多数成员还都要被派遣或临时调任到实际行政部门中进行短期工作。^[5]最高行政法院成员在行政专业知识上的优势以及与行政机关存在密切关系使得“最高行政法院获得了现行政府官员的广泛尊重”“法国的官员认为他们的法官在行政领域上都是专家”。^[6]

从法国的实践看，法国行政法院与行政机关存在的紧密关系总体上并没有影响行政法院的公正性。法国行政法院与行政机关过于紧密的联系确实容易引发人们对其公正性的疑虑，在英美法系国家更是显得如此。^[7]不过，总体而言，法国行政法院成员的独立性还是能得到基本保证的。法国行政法院的成员都是国家公务员，其履行职责的独立性随着几次改革不断得到加强。例如，法国最基层的行政法庭成员原来是受内务部部长控制的公务员，但1986年通过的法律使得他们获得了不可撤换的地位，也就是说，未经他们的同意不能被调往新职，即使这种调职是晋升。此外，自1989年以来，行政法庭与行政上诉法院的预算也与最高行政法院一样受到议会的独立预算保障，从而使行政法院在预算上享有与普通法院同样的地位。^[8]当然，与普通法院的法官相比，行政法院法官在独立性保障上还存在一定的差距，不过总体上并没有影响行政法院的独立性及其声誉。例如，最高行政法院的成员尽管在法律上并没有像行政法庭与行政上诉法院的成员一样具有不可撤换的地位，但在英国人看来，最高行政法院在法国却仍“赢得了广泛的尊敬，至少可与英国的上议院同享美誉”。^[9](www.xing528.com)

除了专业性和公正性外，法国行政法院的诉讼程序在效率上也具有一些优点。首先，行政法院的行政诉讼与普通法院的诉讼程序一样采取审问式（或纠问式）程序，法官负责查明事实，调查证据，不受当事人提供材料的限制，因此法官的权力比较大，这种程序相对于英美法系当事人主义的诉讼程序无疑更有利于诉讼程序的顺利进行。其次，法国行政诉讼原则上采取书面审理的制度。由于行政活动一般通过书面进行，在法国的行政诉讼过程中，双方律师的陈述往往限于说明诉状的要点，很少进行口头辩论，这种书面审理相对英美法系法庭审理重口头辩论方式无疑更加有利于提高诉讼效率。^[10]当然，诉讼效率受到各个方面因素的影响，仅凭这些因素并不足以完全保证诉讼效率，只不过，这些因素无疑有利于诉讼效率的提高。

此外，法国的行政诉讼还具有一些其他优点。例如，对行政行为的监督范围比较广。法国行政诉讼的传统是监督行政机关依法行政，因此与一般英美法系国家的法院相比，其对行政活动的监督范围相对比较大。法国的行政法院法官不仅会对行政机关“明显不合理”的行为进行审查，而且还经常会对行政行为的一般合理性问题进行监督，法国行政法对行政合同的规范就是典型的例子。^[11]此外，法国行政诉讼还具有费用比较低廉的优点，其最主要的行政诉讼形式——越权诉讼没有必要聘请律师，也没有任何实质上的法律花费。并且在所有的行政法院中，法律援助体系都可以向符合条件的贫困当事人提供法律援助，这些措施无疑较为有利于当事人的起诉。^[12]在2004年1月后，法国取消了原来提起行政诉讼需要缴纳的15欧元印花税，从而实现了完全的免费诉讼。^[13]当然，如果当事人不符合法律援助资格，又需要聘请律师，那律师费还是比较昂贵的。

由于法国的行政法院长期被视为行政系统内部解决行政纠纷、监督行政权力以及为公民提供权利救济的主要手段，并且其专业性、公正性以及效率性等方面都具有较大的保障，在保障公民权利的范围以及便利性上也具有很大的优点，因此法国长期以来并不存在像英国那样对于普通法院无法满足社会对行政纠纷解决机制需求，因而需要发展行政裁判所的问题。英国的学者就认为，法国之所以没有像英国这样普遍设立司法化的行政裁判所，原因就在于“最高行政法院和附随的行政法院都拥有一个对行政行为进行普遍司法控制的有效体系，法国感到没有必要设立众多特别的行政裁判所来使得它们的行政程序‘司法化’”。^[14]从某种意义上说，法国的行政法院已经在一定程度上结合了英国普通法院和行政裁判所的优点。也正因为法国行政法院在解决行政纠纷、监督行政权力方面比较行之有效，从而使得其所谓的行政救济制度长期得不到有效发展。不过，随着时代的发展，法国的行政法院在效率方面越来越无法满足社会的需要，从而又为行政救济制度进一步发展提供了制度空间。