行政裁决与司法审查的关系

美国奉行的法治原则要求，一切行政行为原则上均可以接受司法审查，除非法律作例外规定或者问题本身的性质不宜由法院裁决，如属于行政机关绝对自由裁量范围的事项就是如此。《联邦行政程序法》第702节确认，公民有“申请司法审查的权利”“任何人由于机关的行为而受到不法的侵害，或者受到某一法律意义上的不利影响或侵害时，有权对该行为请求司法审查”“美国法院受理的诉讼不是寻求金钱赔偿，而是控告行政机关或其官员或职员，以官方身份的、或在法律权力掩饰下的作为或不作为时，不得以该诉讼反对美国或美国是必不可少的当事人为理由而驳回或拒绝给予救济”。个人可以申请法院对行政行为进行司法审查的权利并不意味着其不受任何限制，在个人提起行政诉讼的时间问题上存在两大至关重要的原则限制，那就是穷尽行政救济原则和成熟原则。

穷尽行政救济原则是指当事人没有利用完一切可能的行政救济以前，不能申请法院对其不利的行政决定进行裁决。当事人在寻求救济时，首先必须充分利用行政机关内部最易找到的和最简便的救济手段，之后才能向法院请求救济。^[27]穷尽行政救济原则是美国法院通过判例逐步确立起来的救济原则。1938年，美国联邦最高法院在“麦尔斯诉贝斯乐亨案”中确认，任何人在未穷尽（法律或规章）规定的行政救济以前，对于可能或潜在的伤害不得寻求司法救济；1969年，在“麦卡特诉美国政府案”中，美国联邦最高法院阐述穷尽行政救济原则的理由在于：第一，保证行政机关能够利用其专门知识和行使法律所授予的自由裁量权；第二，让行政程序连续进行不受阻滞，法院只审查行政程序的结果比允许每一阶段进行司法干预更为有效；第三，行政机关不是司法系统的一部分，它们是国会设立的执行特定职务的实体，穷尽行政救济原则保护行政机关的自主性；第四，没有穷尽行政救济时，司法审查可能遇到阻滞，因为此时行政机关尚未搜集和分析相关事实来说明行政决定的依据；第五，穷尽行政救济原则使行政系统内部有自我纠正错误的机会，减少司法审查的适用，使法院有限的人力和财力能更有效地使用；第六，若不进行行政救济而直接进行司法审查，则可能降低行政效率，鼓励当事人绕过行政程序并增加行政机关工作的难度和经费。^[28]美国联邦最高法院提出的上述穷尽行政救济的理由，事实上也是对于行政复议功能的一个概括。

穷尽行政救济原则意味着，在可寻求行政救济途径的情况下，个人受到行政机关侵害后原则上不能直接寻求司法救济，而只能先寻求行政救济。在美国这意就味着，一般要经过行政最终裁决，才能进一步寻求司法救济。不过，美国法院也确认，在一些特定的情况下并不适用穷尽行政救济原则，以防止此原则对于公民权利过分限制或者造成不应有的损害。具体言之，穷尽行政救济原则的例外情形主要包括：（1）行政机关不能提供适当的救济。例如，行政机关存在超出法定期限的拖延行为、行政程序实质上不能发挥作用、行政机关无权提供当事人寻求的救济、行政机关对于有偏见的裁决者不作调整处理等情形，均被法院认为可以不适用穷尽行政救济原则。（2）行政决定将对当事人产生无可弥补的损害。但当事人必须证明将达到法院认可的无可弥补的损害程度。（3）明显属于行政机关无管辖权的案件。对于明显不属于行政机关管辖的案件，法院可以直接审查，但对于一般主张的无管辖权，则仍首先应穷尽行政救济。（4）宪法问题和法律解释问题。美国只有法院有权裁决法律是否违宪，行政机关无此项权力，因而在当事人主张行政机关适用的法律违反宪法，并且案件不涉及事实问题时，法院可以直接受理行政诉讼。（5）刑事案件。当事人违反行政机关执行的法律或法规受到刑事制裁，主张行政机关的决定违法时，可以直接向法院起诉，不必遵守穷尽行政救济原则。（6）美国法典第1983节规定的民权案件。美国法典第42编第1983节规定，州或地方政府官员根据州的法律，剥夺任何人享有的联邦宪法和法律权利时，受害人可以直接请求联邦法院的救济。^[29]

除了穷尽行政救济原则外，美国法院奉行的成熟原则事实也要求当事人在走完所有的行政救济程序之后才能寻求司法救济。成熟原则要求行政程序必须进行到适宜由法院处理的阶段，也就是成熟的阶段，才允许进行司法审查。对于行政机关的决定，如果当事人之间只是针对事实问题发生争议，那么并不足以启动司法审查，只有出现法律争议时，司法审查介入的时机才算成熟。此外，在行政决定涉及诸多中间程序环节时，只有在行政机关作出最后决定的情况下，司法审查介入的时机才算成熟。《联邦行政程序法》第704节规定了只有最后行政决定才可进行司法审查的原则：“法律规定可受司法审查的机关行为，和没有其他适当的法院救济的机关的最终的行为，应受司法审查。预备性的、程序性的或中间阶段的机关行为或裁决，不能直接受审查，应在审查机关最终的行为时受审查。”

在美国，对于联邦政府进行司法审查的主体是上诉法院，而非地区法院。美国法律通常会直接规定把重要的行政决定交由上诉法院进行司法审查。其原因与2007年英国《裁判所、法院和执行法》将不服上级裁判所裁决的上诉机关设置在上诉法院而非英国高等法院相类似。在美国，很多重要行政决定经过正式的听证程序，具备完整的行政档案，司法审查通常根据档案记录进行，此时，行政机关的正式听证程序事实上已经替代了地区法院的审理工作，如此一来就在一定程度上减少了司法环节，提高了司法效率并节约了司法资源。对于未经听证的案件，上诉法院在审查过程中，如果认为事实不清、材料不全需要听证时，有权将案件发回行政机关举行听证后再作决定。^[30]然而，与英国一样，美国之所以能将行政裁决视作初审法院的判决，很大程度上在于行政裁决程序设计本身的准司法性，而且其公正性也得到了基本保障。正因如此，法院对于行政裁决司法审查的重点往往集中在法律问题，而非事实问题。

【注释】

[1]Peter Cane，Administrative Tribunals and Adjudication，UK：Hart Publishing，2014，pp.52—53.

[2]Report of the President’s Committee on Administrative Management，pp.39—40，cited from Peter Cane，Administrative Tribunals and Adjudication，UK：Hart Publishing，2014，p.52.

[3]Ibid.，p.52.

[4]王名扬：《美国行政法》（上），中国法制出版社2005年版，第179页。

[5]Peter Cane，Administrative Tribunals and Adjudication，UK：Hart Publishing，2014，p.54.

[6]张千帆、赵娟、黄建军：《比较行政法——体系、制度与过程》，法律出版社2008年版，第84页。

[7]M.Asimow，“The Administrative Judiciary：ALJs in Historical Perspective”，20 Journal of the National Association of Administrative Law Judges 157，2000，p.163.

[8]王名扬：《美国行政法》（上），中国法制出版社2005年版，第415页。

[9]Peter Cane，Administrative Tribunals and Adjudication，UK：Hart Publishing，2014，p.73.

[10]王名扬：《美国行政法》（上），中国法制出版社2005年版，第415页。

[11]同上注，第532页。

[12]同上注，第539页。

[13]王名扬：《美国行政法》（上），中国法制出版社2005年版，第540页。(www.xing528.com)

[14]有关美国社会保障裁决的具体制度参见宋华琳：《美国的社会保障申诉委员会制度》，周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版；高秦伟：《美国社会保障行政中的行政法官》，杨建顺主编：《比较行政法：给付行政的法原理及实证研究》，中国人民大学出版社2008年版。

[15]高秦伟：《美国社会保障行政中的行政法官》，杨建顺主编：《比较行政法：给付行政的法原理及实证研究》，中国人民大学出版社2008年版。

[16]王名扬：《美国行政法》（上），中国法制出版社2005年版，第379页。

[17]同上注，第380页。

[18]王名扬：《美国行政法》（上），中国法制出版社2005年版，第434页。

[19]王名扬：《美国行政法》（上），中国法制出版社2005年版，第439页。

[20]同上注，第442页。

[21]美国《联邦行政程序法》对行政法法官的英文是“administrative law judges”，王名扬的《美国行政法》（下）（中国法制出版社2005年版，第1114页）将其翻译为“行政法官”。由于在美国行政法中，“行政法官”（administrative judges）与“行政法法官”有严格的区别，因此在本研究中，将美国《联邦行政程序法》中的“administrative law judges”都翻译为“行政法法官”。

[22]Russell L.Weaver and Linda D.Jellum，Neither Fish Nor Fowl：Administrative Judges in the Modern Administrative Law，Windsor Yearbook of Access to Justice，vol.28，2010，p.246.

[23]有关行政法法官的选拔和任职程序可参见王静：《美国联邦行政法法官制度概览》，《清华法律评论》2008年第三卷第一辑，第61页。

[24]王名扬：《美国行政法》（上），中国法制出版社2005年版，第509页。

[25]同上注，第508页。

[26]同上注，第501页。

[27]王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社2005年版，第646页。

[28]参见郑烁：《论美国的“穷尽行政救济原则”》，《行政法学研究》2012年第3期。

[29]王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社2005年版，第647—652页。

[30]同上注，第586—587页。