美国行政法在制度设计上，为行政法法官基本做到真正独立于其所供职行政机关的行政长官提供了可能，因此其作出的行政裁决基本可以保证独立性和公正性。然而，现在存在的问题是，根据《联邦行政程序法》，行政法法官的听证裁决并不一定是最后裁决，而行政机关的长官或相关的委员会的决定反而经常成为最后的行政裁决，那么如何能够确保这个最后的行政裁决能够公正呢？
根据《联邦行政程序法》的规定，行政法法官可以作出初步裁决和建议性裁决两种决定。初步裁决适用于不由行政机关长官或代表行政机关的委员会主持听证的正式裁决程序，除了几种特定的情形外，行政法法官在主持听证后一般都作出初步裁决。《联邦行政程序法》第557节规定，“主持听证的职员作出初步裁决后，在规定的时间内，如果无人向该机关上诉，而且该机关亦未主动要求复议时，则该初步裁决无须经过进一步的程序，即可成为该机关的裁决”。由此可见，尽管行政机关长官或者委员会拥有最后的决定权，但行政法法官作出的初步裁决在多数情况下（当事人不申诉或者机关未主动复议），则可成为最后行政决定。
《联邦行政程序法》第557节规定，“机关在特定案件中，或者在适用普遍性规则中，要求将全部案卷送交该机关作裁决时”，这是初步裁决的例外情形，主持听证的人必须作出一个供行政机关参考的建议性裁决。建议性裁决与初步裁决的主要区别在于，前者的性质仅为一种咨询性的意见，只有在行政机关长官或委员会明确接受后才具有效力。《联邦行政程序法》主要是基于正式程序裁决事项性质的不同，要求行政法法官作出具有不同法律效力的裁决。“初步裁决适用于按常规方式，将普遍性规则适用于具体案件，为了加快裁决的进程，由听证官员作出裁决，当事人及行政机关保留请求机关作出裁决的权利。建议性裁决适用于新领域，具有开拓性，听证官员只能对问题的解决提出建议，由行政长官作出决定”。[24]由于大部分的案件都是属于按照常规方式把普遍性规则适用于具体情况的案件，因此大部分情况下，行政法法官作出的都应是初步裁决，建议性裁决只是适用于少数适合由行政机关长官或者委员会作出政策性决策的案件。(www.xing528.com)
《联邦行政程序法》第557节确认，“机关在受理初步裁决的上诉或复议初步裁决时，享有初步裁决具有的一切权力；除非机关在通知或法规中，对可受理的争议问题作出限制”。此项规定使得行政机关在受理上诉案件或者主动复议案件时，具有一定的裁量自由，不受行政法法官裁决的拘束。但是，即便在行政机关长官或者委员会作出最后决定的场合，行政法法官作出的初步裁决或建议性裁决也并非毫无作用。根据美国法院第一摩根案件确立的“决定者必须听证”原则以及“案卷的排他性原则”，作出决定者必须以听证的记录作为决定的根据，行政长官的决定只能以案卷的记载和官方认知的材料作为根据。“行政法（法）官的裁决构成案卷的一部分，法院在司法审查时必须考虑，特别是在证言相互矛盾，证人外部表现可以作为判断证言可信程度的一个参考因素时，行政法（法）官的裁决往往受到法院很大的重视，行政机关推翻行政法（法）官的裁决而没有实质性的证据支持时，法院可能撤销行政机关的决定”。[25]正是因为行政法法官的裁决及其确定的相关事实经过听证程序并且构成案卷的一部分，无论是行政机关长官或委员会在作出最后行政裁决时，还是法院在对行政诉讼案件进行司法审查的过程中，行政法法官的裁决及经其确认的事实都具有相当的分量。
除了实际受到行政法法官裁决的影响外，行政机关长官和委员会作出最后决定同时还受到其他因素的限制。例如，根据美国第一摩根案件和《联邦行政程序法》确立的职能分离原则，凡是参加案件追诉的职员以及为本案件进行调查、为追诉做准备的职员，不得参与本案件的决定过程，行政长官或委员会作出决定时也不能要求此类职员提供协助。如果在无对方当事人参与的情况下，允许此类职员参与决定，就违反了公正裁决的原则。[26]此外，法院的相关判例和《联邦行政程序法》均要求，行政机关在裁决时不仅要对案件中争议的事实问题作出裁决，而且还要对法律、政策和自由裁量权的争议作出结论并说明理由。这些要求在一定程度上有利于防止行政机关专断地作出决定，也便于当事人和法院对案件进行监督，从而在一定程度上保证行政机关裁决的公平和公正。
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