行政法法官的公正判决

美国行政法保证行政裁决公正性还有一个至关重要的举措，那就是确保听证主持者的不偏不倚性（impartiality）。《联邦行政程序法》第556节要求，“主持听证的职员和依本编第557节规定参加决定的职员，必须不偏不倚地执行职务”；第557节还要求，其不得“向任何人或任何当事人就所争执的事实征求意见”。因此，《联邦行政程序法》至少从规定上说，除了要求听证主持者与调查和追诉者之间进行职能分离外，还要求各自保持公正性。但问题就在于，如何保证听证的主持者能够做到法律要求的不偏不倚和公正。

《联邦行政程序法》并未直接规定主持听证人员的构成，虽然该法对“主持接受证据”和“主持听证”两项职能进行了明确的区分，但对主持接受证据的职员和主持听证的职员之间的关系却没有进行界定。从法律规定看，虽然主持接受证据的职员并非一定是主持听证的职员，但是主持听证的职员则肯定是可以接受证据的人。《联邦行政程序法》第556节规定，“主持接收证据的应是：（1）机关；（2）构成机关的一个或几个成员；（3）依本编第3105节任命的一个或几个行政法法官”。^[21]此项规定也就意味着，主持听证的人既可以是机关的长官，也可以是行政机关的其他成员，还可以是经过特殊程序任命的一位或几位行政法法官。

对于“听证主持人”，在美国行政法发展的不同阶段曾用过不同的名称。首先出现的是“审查官”（examiner）。在19世纪，大多数听证都是由行政机关任命的“审查官”主持。由于在待遇、升迁等方面全面受行政机关控制，没有任何职业保障，因此审查官基本上都要听命于行政机关的领导，由其主持的听证工作便谈不上有何独立性。^[22]

1946年美国《联邦行政程序法》通过后，创立了一类享有特殊职业保障的听证主持人——“听证审查官”（hearing examiner）。1972年，美国政府的文官委员会为了提升听证主持人的地位和形象，将“听证审查官”改名为“行政法法官”（administrative law judges），随之《联邦行政程序法》也作了相应的修改。除了“行政法法官”，美国行政法对听证主持人还有一个称谓即“行政法官”（administrative judges）。它通常泛指除了行政长官外所有主持听证的人，包括“行政法法官”。由此可见，“行政法法官”一定是“行政法官”，但“行政法官”却不一定是“行政法法官”。可以说，行政法法官是享有最大独立性的行政法官，受到《联邦行政程序法》的特别保障。(www.xing528.com)

美国行政法法官是根据《联邦行政程序法》第3105节任命的，“任何行政机关都应任命符合开展本编第556节和557节要求之程序需要的行政法法官。行政法法官在可行的情况下应轮流分配案件，并且不得从事与行政法法官职责不相称的行为。”此项规定本身并未对行政法法官的任职条件、薪资待遇以及独立性保障等方面作出规定。但是，美国政府通过一系列的措施使行政法法官不仅具备高素质的专业水平，而且还享有前所未有的独立性，从而在很大程度上确保行政法法官主持的听证会具有接近于普通法院法官主持的法庭审判那样的公正性。

行政法法官的独立性主要是通过任命、考核和处分等程序得以保障，使其独立于一般的联邦政府行政机关。最初美国国会把选拔、监督和管理听证审查官（即后来的行政法法官）的权力交给文官委员会，后来又转交给联邦政府中央人事管理机构——美国人事管理局，并把对行政法法官的处分权交由独立于行政机关之外的功绩制度保护委员会（Merit System Protection Board）。行政法法官的任期没有限制，且无正当理由并经功绩制度保护委员会举行听证，不得对其予以免职或者给予处分，至于罢免和处分的条件则由功绩制度保护委员会作出规定。此外，行政法法官每一个职称的任职资格以及薪金标准都由美国人事管理局规定，增薪的方法以及行政法法官的最高薪金水平则由国会法律规定，而且不因行政机关的不同而不同，因而行政法法官的待遇也不受行政法法官任职之行政机关的控制。这些规定都使得行政法法官虽然在行政机关任职，但却可以在相当程度上不受任职之行政机关的影响，从而确保由行政法法官主持的听证以及作出的裁决能够保持基本的中立性和公正性。

为保证行政法法官的专业素质，美国政府不仅为行政法法官提供了较为优厚的薪金待遇，而且还规定了较高标准的任职条件与严格的选拔程序。行政法法官享有相当于高级行政官员的薪金待遇，这不仅为行政法法官的独立性提供了物质保障，而且也大大提高了该职位的吸引力。同时，美国人事管理局也对行政法法官规定了较高的任职要求，它要求行政法法官至少有七年的法律从业经验，并对申请人掌握证据和法庭规则的程度、作出裁决的能力、口头沟通的能力、写作能力、组织能力和司法品行都具有一定的要求。行政法法官职位申请人只有在通过书面考试和面试之后，且名次处于前三名的人才有资格接受行政机关的挑选。^[23]这种严格的任职条件和选拔程序无疑为行政法法官的专业水平提供了有力保障。