职能分离与合并：保障行政裁决的独立性和公正性

在保障行政裁决的独立性和公正性方面，美国行政机关内部的职能分离制度是一个重要的举措。所谓的职能分离是指“从事裁决和审判型听证的机构和人员，不能从事与裁决和听证行为相冲突的活动，以保证裁决的公平”。^[18]相互冲突的职能分离是“任何人都不能当自己案件的法官”这一普通法系传统的自然公正原则提出的基本要求。根据这一原则，在行政裁决中，追诉和裁决的职能至少不能集中于同一个人。因此在美国，人们曾经产生争议的问题是，自然公正原则是否也意味着追诉和裁决职能就不能集中于同一个机构？

如前所述，在美国独立控制机构的发展过程中，这些机构同时集立法、行政和司法职能为一体的状况曾引起人们很大的质疑。虽然美国联邦最高法院的判例最后认为，调查和裁决职能在行政机关中的合并本身并不违反宪法规定的正当法律程序，但人们对于将调查、追诉与裁决职能集于一身的行政机关裁决之公正性始终持怀疑态度。也正因为如此，呼吁设立专门行使行政裁决权的行政法院的声音一直不绝于耳，即便是在1946年《联邦行政程序法》通过并确立了较为严格的职能分离制度之后仍是如此。

然而，尽管诸如实行彻底职能分离的方案与设立独立行政法院的建议被不断提出，但最终均未得到采纳。不仅如此，在美国即便是实现比较彻底的职能分离的行政机关也只是占据很小一部分。在美国联邦政府较大的行政机关中，只有国家劳动关系委员会于1947年后采纳了将调查和追诉职能与裁决功能彻底分开的方案。1947年国会通过的法律规定要由总统任命的独立法律机构主任来负责调查和起诉工作并且负责管理相关工作人员，而劳动关系委员会则只是负责单纯的裁决工作。全面的职能分离制度之所以未能得到广泛的实施，其主要原因如下：首先，行政裁决机关与行政调查和追诉机关完全分离，容易降低行政裁决的质量。因为行政裁决往往涉及专业性知识，由裁决人员和专业人员一起工作，便于前者根据行政的具体需要针对性了解专业性知识；其次，行政裁决具有很强的政策性，裁决机关完全与调查和追诉机关分离容易导致裁决者缺乏全盘的管理经验及对政策的了解；再次，职能完全分离意味着必须设立两个机关，因而也必然会相应地增加财政开支；最后，设立与普通法院平行的行政法院在美国会被认为不符合普通法系的法律传统，因为在美国，普通法院一向享有较高的声望，离开普通法院审查的行政裁决也很难被接受。^[19]

虽然彻底的职能分离在美国未得到全面实现，但内部相对的职能分离却被《联邦行政程序法》所规定并得以贯彻实施。《联邦行政程序法》的立法原意是，在不否定行政机关职能合并的前提下，尽可能地矫正职能合并所带来的各种弊端，并确保行政裁决的独立性和公正性。(www.xing528.com)

《联邦行政程序法》对行政机关内部职能分离主要在第554节进行规定。该节要求主持听证（或主持接受证据）的职员，除了依法律的授权为处理单方事项所需外，不得“（1）向任何人或任何当事人就所争执的事实征求意见；除非已经通知，使所有的当事人都有机会参加的情况以外。（2）对任何为机关履行调查或追诉的职员或其代理人负责，或受其监督或指示。”同一条款还进一步要求，“为机关履行调查或追诉的职员或其代理人，不得参与该案或与该案有实际联系的案件决定；对这类案件的裁决不得提出咨询性意见，或提出建议性的决定；也不得参加机关根据本编第557节规定的申诉，但他们作为证人或律师参加公开的程序不受此限”。

根据这些规定以及美国法院相关判例法，《联邦行政程序法》要求：（1）禁止调查或追诉人员作为听证裁决人员参与听证或作为申诉委员会成员参与申诉。因为这将直接违背正当法律程序中“有关任何人都不得当自己法官”的基本要求。（2）除法律授权为处理单方事项所需外，禁止听证裁决人员就案件与当事人单方面接触。因为这样将不可避免地使听证人员受到当事人的影响，在当事人一方与听证人员同在一个机关工作的情况下更是如此。（3）禁止听证裁决人员对调查或追诉人员负责或者受其监督。这就要求听证人员与调查和追诉人员之间不得有任何事实上的上下级关系，无论听证人员是调查或追诉人员的上级还是调查或追诉人员上级都不行。^[20]

但根据《联邦行政程序法》规定，不适用禁止职能合并的情形也存在少数例外，其中一个重要的例外情形就是“机关或组成机关的成员”。这里的机关主要是指调查或追诉以及听证人员所在的机关，机关的成员应该主要是从事调查或追诉以及听证工作以外的其他人员，其中最重要的是机关的行政长官。行政长官是从事调查或追诉人员以及听证裁决人员的共同上级，并且在很大一部分行政机关中，行政长官也是拥有最终作出行政裁决权的人。在要求行政机关追诉与裁决职能分离的场合，行政长官是无法实现与听证裁决人员完全分离的，同时共同行政长官还具有保持政策统一的作用，这也是将行政调查和追诉职能与听证裁决职能集于同一机关的重要优点之一。当然，不可否认的是，性质不相容的职能在行政长官这里发生合并的确存在违反正当法律程序的风险，因为无法排除行政长官会利用上下级关系影响调查和追诉人员或者听证裁决人员的可能性。为此，美国行政法通过引入相对独立的行政法法官制度以最大限度地降低上述风险。