裁决、行政决定与行政复议

在中国法律语境中，“行政复议”通常是相对于之前的初次行政决定而言的，因此对初次行政决定与行政复议有一个比较清晰的划分。但在美国《联邦行政程序法》语境中，并不存在一个如此严格的划分。

王名扬教授认为，裁决可以分为广义和狭义两种含义。“狭义的裁决是指行政机关对于行政争议作出决定的行为，是行政机关行使司法权的行为。我国行政法学用语把这种裁决称为行政复议、行政诉愿或行政裁判，它是广义裁决中的一部分”；而“广义的裁决是指行政机关作出能够影响当事人权利和义务的一切具体决定的行为。行政机关在制定法规以外，作出其他影响当事人权利和义务的决定的行为，都是广义的裁决。不论裁决的结果采取肯定形式，否定形式，命令形式，还是确定形式，都是一种裁决”。王名扬认为，美国《联邦行政程序法》规定的裁决是一种广义的裁决概念。^[8]彼特·肯尼也认为，“作为与规则制定相对的裁决，尽管裁决包括对最初决定的审查，但是它也可能是作出最初决定的程序中的一部分”。不过，他认为，《联邦行政程序法》制定者心目中所想的似乎主要是裁决的“最初决定模式”，尽管其调控并不限于在最初决定语境下的裁决。^[9]由此可见，《联邦行政程序法》实际上是将行政机关视为一个整体，将其对涉及公民权利和义务的事项整体作出的最后决定都视为一种行政裁决行为，而不论行政机关内部涉及多少个决定环节。当然，在行政机关作出的所有决定中，《联邦行政程序法》关注的重点始终是经由听证这个正当法律程序作出的行政决定。

在美国行政法中，根据程序正式程度的不同，行政裁决又分为正式程序裁决和非正式程序裁决。“正式程序裁决是指行政机关通过审判型的正式听证，对具体事件作出决定的行为。在正式程序裁决中，当事人一方对他方所提供的证据有进行口头辩论、相互质问的权利，行政机关只能根据听证的记录作出决定”。^[10]《联邦行政程序法》第554节规定“本节适用于依法律规定必须根据机关的听证记录作出裁决的案件”，因此该法确认的裁决实际指的就是正式程序裁决。由此也可看出，必须根据听证记录确认的事实作出裁决是正式程序裁决的核心特征。非正式裁决就是指一切不要求通过正式程序裁决的决定形式。“行政机关的各种决定，除制定法规和正式程序的裁决以外，都是非正式程序的裁决。当在法律上既没有对行政机关的决定规定任何程序，又在宪法有关正当法律程序条款中也不要求采取正式的听证程序时，适用非正式程序；此外，当法律虽然规定一定的程序，但不要求行政机关根据听证记录作决定时，也是适用非正式程序”。^[11]

由此可见，《联邦行政程序法》规定的正式程序裁决的公正性受到法律更强有力的保障，而非正式程序裁决虽然也对公正性有基本的要求，但其严格程度和受法律保障的程度都不及正式程序裁决。目前，非正式程序法律保障的主要依据来源于三个方面：一是个别法律中的具体规定。二是《联邦行政程序法》中某些普遍适用的规定。三是宪法中有关正当法律程序的规定。非正式程序裁决虽然不如正式程序裁决严格，但也有其基本的要求：“一个非正式的裁决，除完全依赖物质的观察、科学测验和计算作出决定以外，一切对当事人不利的决定，必须包括最低限度的程序保障，这个保障是：事先获得通知的权利，口头或书面提出意见的机会，决定必须说明理由，作决定的人必须没有偏见”。^[12](www.xing528.com)

由于正式程序裁决过于正式，极可能影响效率，因此它主要适用于那些涉及公民和企业重大利益的事项，如重大的行政罚款、拒发或吊销许可证、限制工资和物价、拒绝提供社会福利津贴等，以及其他通过非正式裁决无法解决的事项。因此，美国绝大部分的裁决都是非正式程序裁决，正式程序裁决只占很小的比例。可以说非正式程序裁决为美国行政机关在保证基本公正的同时，确保了行政效率；而正式程序裁决则通过严格的听证程序，为行政机关裁决的公正性提供了根本保证，并且为公正行政行为起到了良好的示范作用。

在美国的行政法律实践中，正式程序裁决和非正式程序裁决经常是结合起来适用的，除了法律规定从一开始就必须适用正式程序裁决的事项外，美国行政机关一般都会先适用非正式程序裁决，因为此时只需要遵守正当法律程序的最低公正性要求。只有当事人对行政机关经由非正式程序作出的裁决不服时，才可以启动正式程序裁决的模式，这样既可以过滤掉大量不是必须要采用正式程序的裁决，提高行政效率，同时也可以保证当事人在不服行政机关决定时，能够得到更加严格的听证机会。在非正式程序之后潜含着启动正式程序裁决可能性的另一个益处是，可以督促行政官员在非正式程序阶段，谨慎行事，从而避免裁决正式程序的启用。^[13]从中国的视角看，在正式程序裁决与非正式程序裁决结合起来适用的场合，初次非正式裁决基本上就是我们所指的行政决定，而正式程序裁决则应该是一种对不服非正式裁决的当事人提供行政救济的行政复议行为。