美国行政法的发展与理论争议

与英国的行政法发展历程类似，美国行政法的发展也源于19世纪末20世纪初行政权力的不断扩张。这种扩大在20世纪30年代的罗斯福新政时期达到了顶峰，其最典型的表现就是相对独立于总统的独立控制委员会的发展。这种独立控制机构由美国国会通过法律予以授权，允许其基于行政的需要同时行使立法、行政和司法权。美国国会之所以会采取这种在一定程度上偏离传统三权分立理论的做法，其根本原因在于它认为某些领域内的行政管理事务具有高度的复杂性、技术性、专业性和多变性，以至于国会难以通过制定详细的法律规则进行规制，因此只能授予该领域的行政机关根据国会的授权制定具体的规则和标准，于是便产生了所谓的委任立法；也同样基于专业性和技术上的理由，国会也允许这类独立机构对由此产生的行政纠纷进行裁决，因为认为法官对此类纠纷通常缺乏专业上的能力。由此也可以看出，这种准司法权力实际上也是一种委任司法。

正如英国裁判所制度的发展曾经引发某些英国人士担心出现“新的专制主义”一样，美国这种行政权力的急剧扩张在美国社会也引起过极大的争议。罗斯福新政开始之后，无论是美国的法律理论界还是实务界都对行政权力过于侵入社会自由表示担忧，认为独立控制机构行使的是缺乏足够限制的自由裁量权，这种做法严重地偏离了传统的司法理念。在诸多反对的声音中，美国律师协会（ABA）的观点最具影响力。美国律师协会主张对个人权利采用诸如司法审查、三权分立以及法治等传统法律保护方式，而集立法、行政和司法于一身的做法则违反了美国宪法规定的权力分立原则。为了推动行政法改革，美国律师协会于1933年专门成立了“行政法特别委员会”，并在此后的几年中不断向国会提交立法建议，要求建立专门的行政法院，并由其接管行政机构内部听证审查官承担的准司法功能。^[1]

1936年，针对罗斯福新政时期由于行政机关权力扩展和独立控制机构大幅增加引发的疑虑，罗斯福总统专门成立了一个“行政管理委员会”，用以对政府行政机构的运行状况进行调查。该委员会1937年提交的报告将独立控制委员会描绘为“成立用来处理有关铁路、银行或者电台等问题的微型独立政府。它们构成了无人领导的第四个政府部门，是各种独立机构和不协调权力混乱的产物，损害了美国宪法有关政府应有并且仅有三大部门的基本理论。国会也没有发现有效的监督途径，它们既不受总统控制，也只有在相关行为合法性方面对法院负责”。^[2]该委员会认为，独立控制机构也存在一定的内部冲突，它们既要履行本应向总统负责的政策制定职能，又需承担按司法要求本应独立的司法职能。像独立控制机构这样的机构，将制定政策、起诉和裁判诸多功能结合在一起，极易产生不利的后果。该委员会提出的改革建议是：将独立委员会分为行政和司法两个部分，行政部分仍相对独立于其他政府机构，但在有关政策制定的问题上应向总统负责，而其司法部分则完全独立于总统和其他政府部门。^[3]由于此方案对总统权力有明显的加强作用，因此最终并未在国会获得通过。

罗斯福新政初期，反对行政权力扩大的努力曾一度受到美国法院的支持。但自1937年以来，美国联邦最高法院态度开始有所改变，转而表示支持新政，在其作出的判例中也不再认为设立独立控制委员会的法律因为规定其享有三权合一的权力便违反美国宪法。最高法院对此的解释是：首先，美国宪法规定的三权分立的划分标准并非如此严格。实践中，国会也有某些行政权力，总统下属的部门也同时兼具立法、行政和司法三种权力；其次，法院对于独立控制委员会的权力行使享有司法审查权，因而权力混合本身并不必然导致权力不受限制的问题；最后，在独立控制委员会侵害个人自由和权利而无其他法律可以适用时，法院可以审查它是否遵守宪法规定的正当法律程序。^[4](www.xing528.com)

随后，美国行政法改革的重心开始转向对包括独立控制委员会在内的行政机构的程序性控制。美国律师协会行政法特别委员会也放弃了有关建立行政法院的建议，转而支持改革政府机构的程序和加强对此类机构决定进行司法审查的方案，并最终获得了国会的支持。1939年，罗斯福总统通过建立“司法部长行政程序委员会”提出了有关改革行政程序的方案。1946年，各方最终作出让步并通过了《联邦行政程序法》。

《联邦行政程序法》是支持和反对罗斯福新政的不同势力相互妥协的产物。对于支持新政的人来说，《联邦行政程序法》保留了行政机构原有的各种功能，听证审查官和最终的行政决定权也相继被保留在行政机构内部；而对于新政的反对者来说，《联邦行政程序法》则在很大程度上实现了其部分目标。例如，《联邦行政程序法》对听证提出了一系列的程序性要求，从而使听证的公正性获得了基本保障；新创了一种内部的职能分立原则，从而将听证审查官的事实发现职责区别于行政机构其他官员的调查和起诉职责；通过各种方式保障裁判者相对于政府机构的独立性，从而使其在政府机构内部获得一种超然的身份和地位。因此，可以说“行政程序法代表了从宪法（即权力分立）角度思考行政裁判到从程序公正和正当程序角度思考行政裁判的根本性转变”。^[5]这个转变过程与20世纪50年代英国弗兰克斯报告从关注行政裁判所是否符合法治原则转向关注如何确保行政裁判所的程序公正极其相似。

美国的《联邦行政程序法》从1946年制定后虽经历次修改，但其核心内容仍适用至今。它代表了“一系列的‘美国发明’：独立管理机构、统一的行政程序、主要基于‘充分证据规则’的司法审查、以通告与评议为主要特征的非正式制规程序以及在现代行政过程中的参与”。^[6]不仅如此，它事实上也开创了一种与众不同的行政救济（包括行政复议）模式，从而使得公民在面对不断扩张的行政权时，仍然能够基本有效地保护自己的权利。也正因此，有学者将美国《联邦行政程序法》称为“行政国家的权利宪章”实不为过。^[7]