裁判所相对法院的优势

英国行政裁判所体系的产生源于传统法院在专业性、程序、效率等方面无法满足因社会立法发展所带来的大量行政纠纷解决需求。在与独立性和公正性的法院存在相当差距的情况下，裁判所体系仍得以不断繁荣和发展，其主要原因就在于，裁判所体系在很大程度上具有传统法院所不具备的优势。在将裁判所制度改造成为与法院类似的司法机构的情况下，裁判所与法院各自的功能有何不同？之前它们相对于法院的那些优势还能得到保留吗？对此，里盖特报告从一开始便有所考量，并系统地提出了其主张和建议。

里盖特报告认为，裁判所是用“专业化机制处理本应由法院处理的案件”^[40]。报告承认，要让裁判所职能有别于法院，履行方式上也要有所不同，但同时却要兼具类似法院的独立性实非易事。^[41]裁判所要真正发挥其在解决行政纠纷上有别于法院的作用，并获得用户的高度信任，就必须保持其自身不同于法院的“独特性”，并对裁判所与法院不同职能有清晰明确的认识。对于弗兰克斯报告几乎没有涉及的这个问题，里盖特报告提出了应由裁判所而不是法院裁决的三个标准。^[42]

第一，当事人的参与性。当事人在裁判所职员提供的专业化、程序性协助和其他服务机构的实质性帮助下，应当能够自行有效地准备和陈述案件。因此，如果根据拟制定的法律而出现的大多数案件涉及的事实和法律问题并未复杂到让当事人在获得一定帮助的情况下仍不能自行准备和陈述的案件，那么此类案件应交由裁判所而不是法院处理。

第二，专业知识的需求。对涉及法律之外的大量专业知识并通过提供这些专业知识将更便于当事人准备和陈述的案件，更适宜由裁判所裁决。里盖特报告认为，具备充分的专业知识总是有利于更好地作出裁决，普通法院在对案件的事实需要得到专业性意见帮助时，通常会依赖当事人双方提供的证据或者让法院任命的陪审员予以判断，而裁判所则提供了一种解决类似问题的不同方式，它通常由具有专业资质和广泛专业知识的人组成的裁决合议庭作出决定，这种方式无疑费用更为低廉，裁决合议庭中非法律专业人员的存在对于某些当事人来说也更易于其陈述案件。

第三，行政法的专业性。在处理由行政机关或者监管机构的决定引起的争议时，裁判所往往在涉及法律和事实混合问题方面作用明显，因此此类问题应当优先交给裁判所裁决。里盖特报告认为，法律上设立一个需要政府部门作出决定的法定项目，对此负责的部长在考虑当事人的救济途径时，为了当事人的便利性，通常应当选择裁判所而不是法院作为救济途径。无论如何不应把司法审查作为当事人仅有的救济手段，因为这对于无助者而言太过昂贵和艰难。

里盖特报告提出的上述三个应由裁判所受理案件的标准，实际上是试图使裁判所在具备与法院同样独立性的同时，仍然保留其自身的经济、便捷、简单以及具专门知识等传统优点。里盖特报告以“用户的裁判所”（Tribunals for users）为题也表明其试图将裁判所打造成为对其用户而言是经济、便利、简单的法律服务机构。它甚至还进一步提出，“非正式性、简单、高效与合比例性”（informality，simplicity，efficiency，and proportionality）应当成为每个裁判所奉行的口号。^[43](www.xing528.com)

根据里盖特报告所言，裁判所的专业性主要通过特定的任命、培训和管理方式来保证。裁判所在任命人员时，除必须具备的法律专业人员外，还会根据裁判所的具体类型和需求任命许多具有特定专业知识的非法律专业人员，如医疗领域的医生、专业评估员或具有行政管理、移民、残疾人等方面特定知识或经验的人员，这种任职条件大都由具体的法律予以确定。里盖特报告还认为，将非法律专业人员作为裁决程序一个不可或缺的组成部分并最大限度地加以任用是裁判所独具的特色之一，因此它特别强调任命拥有适当技能和经验的专业人士组成裁判所合议庭的重要性。对非法律专业人士的作用和专门知识认识越清晰，裁判所的表现就会越出色。因此，里盖特报告建议，在特定类型案件合议庭组成方面，应由裁判所主席决定哪些非法律专业人士出任，以保证他们“各尽其才”。^[44]当然，为了让非法律专业人员能够有效地履行职责，裁判所主席有责任对他们进行必要的培训和指导，使他们具备对判断和审查证据等确定案件事实方面的基本案件处理技能。除了任命专业人员组成裁判所合议庭外，里盖特报告还建议，仍然保留聘请具有专业顾问性质的助审员（assessor）这一许多裁判所已行之有年的做法。它认为，这种专业人员在裁判审理程序开始前可以发挥提供专业性意见和建议的重要作用。

为了保证裁判所能够保持其简单、便利、费用低廉等优点，里盖特报告特别强调将裁判所锻造成一个“对用户友好的系统”。他认为，“无论裁判所有多好，除非对用户来说能够非常便利地获得他们准备和陈述案件所需的帮助，否则它们都不能履行其职责。在与用户群体一起工作时，如果可能，裁判所应当避免高高在上，应尽可能地使其为人们所了解，并且对用户有帮助。用户应可以获知有关开庭地点、时间安排以及专业性建议等方面所有的信息”。^[45]为使用户对裁判所获得积极性的体验，里盖特报告建议行政机关和裁判所应该确保用户在裁判所程序的各个阶段都能获得所需的建议和支持，为此，它甚至不厌其烦地详细罗列出作出最初行政决定的政府部门、初审裁判所、上诉裁判所应当及时提供给当事人的信息和基本咨询服务。里盖特报告甚至认为，如果用户只能通过向律师等专业人士寻求帮助才能获得所需的信息，那么这在很大程度上就是裁判所的失败。^[46]

根据里盖特报告的设想，“裁判所的目的就是要提供一种简化、便利、用户可以自行辩护的司法系统”^[47]，尽管它发现人们越来越认为仅凭用户自身很难有效地进行辩护，但它仍然认为应在确保符合人权标准的前提下，尽可能地减少需要法律代理的案件数量。报告认为，“代理不仅经常不必要地增加成本、正式性和拖延，而且还会与将裁判所应直接对所有潜在用户开放的目标相冲突”。^[48]为此，报告建议应确保：（1）所有的决定或者裁决均让人可以理解；（2）裁判所服务局给用户提供所有必需的信息；（3）志愿组织和其他组织能够提供法律服务；（4）受过训练的裁判所主席可以提供其可合法提供的帮助。例如，确保裁决程序可为用户所理解，便于用户自行辩护。对于少数比较复杂、法律代理必不可少的案件类型，志愿组织和社区组织应能获得资金支持用来对获取法律代理服务提供帮助，但是无论如何，通过法律援助提供法律代理均应视为一种最后的手段。^[49]为了让裁判所成员有能力承担其应有的职责，里盖特报告建议，将有助于实现用户自行辩护的人际交流技巧作为对裁判所成员培训的必备内容，并将该种人际交流能力纳入对裁判所成员乃至普通雇员的考核与评估体系中，以确保所有的裁判所主席和成员能够在不产生偏向性的前提下，应用这些技巧帮助那些没有法律代理人的用户。

2007年《裁判所、法院和执行法》通过后的英国行政裁判所实践还是基本实现了里盖特报告所设定的行政裁判所改革目标。行政裁判所的公正性得到了更大程度的保证，但与此同时，其受理案件和审理案件的能力也得到了较大的提升，行政审判的成本得以降低，而行政审判的效率则得到了较大提高。^[50]更为重要的是，在英国行政裁判所改革后，当事人对于该制度的满意度基本保持在较高的水平。根据英国行政裁判所事务局的调查，2007—2008年度当事人的满意度为68%，2008—2009年度的满意度为65%，而2009—2010年度的满意度则达到71.4%。^[51]由此可以看出，英国行政裁判所改革总体还是比较成功的。