经过百余年的发展,英国行政裁判所的形象已然经历了极大的变化,它从附属于行政机关的“法治的敌人”,到介于“司法和行政制度之间”的“有用却非常边缘化的机构”,最终“被纳入行政司法的现代化、更加统一的主流制度”并“成为充分发展的、具有专业信誉的机构”。[35]英国行政裁判所的改革总体而言是一个非常成功的故事。
韦德认为,1958年的行政裁判所制度改革较为成功,改革之后人们对裁判所的满意度得到了大幅度提升。[36]尽管裁判所仍然可能会因在政府部门办公、裁判所办事员的公务员身份等诸多他认为“无关紧要的因素而招致怀疑”“公众对于裁判所的公正无私也绝不总是坚信不疑”,但对裁判所主席和成员可靠的任命方式、对抗性程序的存在以及议会立法上有关任何接受外来影响作出的裁决都无效的规定这些因素,使得除极少数法律规定向大法官上诉的案件外,裁判所通常都“能超脱于政治影响之外而独立地作出自己的裁决”[37]。2004年英国政府白皮书也认为,由于裁判所主席及其成员的任命方式使其拥有相当程度的自治性,加之裁判所自身具有独立属性,因此裁判所的独立性和公正性基本还是得到保证的。这一点从当事人对除移民裁判所以外的几乎其他所有英国裁判所的初审决定始终维持着低上诉率就可以得到证明。[38]
当然,正如里盖特报告中所指出的那样,行政裁判所在人员任命、经费支持等方面与行政机关存在的紧密联系对其中立形象产生了一定不良影响,这也使得裁判所即使事实上做到了独立裁决,但仍容易让人看起来并不独立,从而使公众对其信任度大受影响。“为了增强公众对裁判所体系制度的信心,关键在于不仅要使裁判所有独立性和中立性,而且还要使这种独立性和中立性能够被所有使用这个制度的人清楚地看到”。[39]里盖特报告提出的诸多改革建议便是让裁判所较为彻底地隔断与行政机关之间存在的诸多联系,将其改造成与法院类似的司法机构,从而彻底树立其独立、公正的形象。(www.xing528.com)
自1957年弗兰克斯报告以来,将行政裁判所定位为司法机关的理念已经深入人心,人们对从弗兰克斯报告以来以行政裁判所司法化为目标的改革方向也少有异议。2007年《裁判所、法院和执行法》的通过标志着行政裁判所司法化的最终完成。然而,这种以司法化为取向的改革很容易让人产生下述疑问:如果行政裁判所成为与法院一样的独立、公正的司法机关,那么它们存在的合理性与价值何在呢?为何不干脆将其纳入法院体系或者改造成像法国行政法院那样独立自主的另一个法院体系呢?这些都是英国行政裁判所在司法化改革过程中所必须面临和解决的问题。
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