行政裁判所的性质与定位

与戴西问题一个紧密相关的问题是，行政裁判所究竟是行政机关还是司法机关？此问题的产生源于人们认为，一方面行政裁判所依附于行政机关，而另一方面又在很大程度上承担了本应由法院承担的司法裁判功能，因此具有篡夺法院职权之嫌。倘若将行政裁判所视为行政机关，那么可以从以下角度进行理解。

首先，从裁决的事项看，行政裁判所主要解决公民与行政机关之间在行政法上产生的纠纷。因此，裁判所经常被称为“行政裁判所”。但是，不能仅凭这一理由就将行政裁判所视为行政机关。一方面，因为公民与行政机关的纠纷同样可以由法院进行裁判，法院更是经常性对于行政裁决案件进行司法审查，但是法院并未因此被视为行政机关。另一方面，在英国，行政裁判所不仅裁决公民与行政机关之间的行政纠纷，而且部分行政裁判所也会裁决公民与公民或者公民与私人组织之间的纠纷。例如，雇主与雇员之间的劳资纠纷、房东与租客之间的租赁纠纷、患者与医生之间产生的医疗纠纷，这些纠纷通常也由行政裁判所进行裁决。

其次，从行政裁判所裁决的特性上看，许多行政裁判所经常要处理应由行政机关依据政策而非依据法律作出决定的事项。在早期的行政裁判所中，此特点尤其突出。例如，19世纪中后期设立的铁路委员会和铁路与运河委员会，“由于其工作主要是依据政策而不是依据法律行事，所以它们的权力在许多方面是行政而非司法性质的”。^[23]有关运输的裁判所的这一特点即便在20世纪之后，也在很大程度上被保留下来。但是，从20世纪行政裁判所的发展历史看，这个理由也越来越显得不太充分。20世纪中期以后，虽然基于行政机关行政命令设立的行政裁判所在很长时间内并不鲜见，但越来越多的行政裁判所还是得以依据议会的立法设立，其裁决依据也主要是议会的立法，而不再是单纯的行政政策。韦德认为，“裁判所必须在查明事实的基础上公正地实施法律规则，而不是执行行政政策，从这个意义来说，大多数裁判所所作的裁决实际上是司法性质而非行政性质”^[24]，即使是属于行政裁判所可以依据政策自由裁决的情形，行政裁判所的自由裁决也并非是终局性裁决，法院对行政自由裁量的结论也可以基于“明显的不公正”或“明显错误”等理由进行法律上的司法审查。^[25]

再次，从行政裁判所的程序看，它们也带有浓重的行政色彩。在相当长时期内，英国行政裁判所在程序上带有极为浓重的行政色彩，与司法程序相差甚远。对此，1957年弗兰克斯报告中指出并建议予以纠正的程序性缺点包括：裁判所裁决经常不说明任何理由，听证或审理经常不公开进行，当事人经常被剥夺上诉权和聘请代理人权，可以说程序极不完善，极不正式。^[26]1958年行政裁判所改革之后，上述问题均得到不同程度的改善，但是也依旧存在一些问题。例如，改革后说明裁决理由并未成为裁判所的一般性义务，仅在当事人提出要求时，裁判所才负有予以提供的义务。此外，1958年后还存在不少不适用《裁判所和调查法》的行政裁判所，如医疗鉴定委员会、出勤补贴委员会、住房津贴审查委员会等裁判所。^[27]

最后，从行政裁判所与行政机关在权力渊源、隶属关系等方面看，两者联系极为紧密，据此把行政裁判所视为行政机关而非司法机关。（1）从行政裁判所的权力渊源看，行政裁判所在英国从一开始就普遍被视为代表各部部长行使裁决权。一个显而易见的证明是，1929年英国政府成立的多诺莫尔委员会，其官方称谓是“部长权力委员会”，并且该委员会的主要职责是调查部长在直接或者间接行使议会的委任立法权和作出司法或准司法决定权时，可能存在不符合法治原则的情况。多诺莫尔委员会甚至把行政裁判所直接称为“部长裁判所”。（2）从行政裁判所成员的任命以及行政保障方面看，至少在相当长时间内，大部分行政裁判所的成员是由部长任命的，裁判所的行政事务由行政机关的公务员负责处理，其工资和经费由行政机关予以提供，甚至裁判所的程序也由部长负责制定。弗兰克斯委员会曾建议行政裁判所的成员由裁判所委员会而不是部长任命，但该项建议并没有被1958年《裁判所和调查法》所采纳。2001年里盖特报告也认为，“目前，当一个政府部门可能为裁判所提供行政支持，为裁判所成员支付工资和费用，任命其中的成员，提供信息支持，并且促进裁判所应遵循的程序立法之时，裁判所不仅看起来不独立，而且事实上也不独立”。^[28]可以说，行政裁判所与行政部门存在极为紧密关系是行政裁判所被视为“行政”机关最为重要的原因之一。

然而，无论行政裁判所与行政机关关系如何密切、具有怎样浓厚的行政色彩，它们都像法院一样是一个裁决行政纠纷的机构。在很多人看来，它们行使传统上应由法院行使的裁判权但又缺乏法院那样的独立性和公正性，因此其存在的合理性乃至合法性都是有疑问的。1932年多诺莫尔委员会报告在称英国行政裁判所是“部长裁判所”的同时，也认为这是议会允许部长行使“司法和准司法权力”或者允许“部长裁判所行使司法权力”。^[29]但它认为这一做法本身并没有太大的问题。从1932年多诺莫尔委员会报告可以看出，尽管它承认行政裁判所行使的是司法职权，但仍然认为它们本质上还是行政机关在行使司法权，从而实际上确认行政裁判所的行政机关性质。(www.xing528.com)

不过，这种对行政裁判所行政机关性质的认定到弗兰克斯报告后开始有所改变。1957年弗兰克斯报告中对于行政裁判所的性质有如下一段著名的论述：

裁判所并不是普通法院，但它们也不是政府部门的附属机构。很多官方证据……似乎能够反映这样一种观点，即裁判所应该正确地被视为行政机构的一部分，政府对它们必须保持一种紧密和持续的责任。按照这种观点，裁判所在社会服务领域将被视为附属于政府服务机构。但是我们并不接受这种观点。我们认为裁判所应该被正确地视为由议会设立的裁判机构，而不是行政机关的一部分。核心的一点是，在所有的情形中，议会均有意让相关政府部门之外的机构作出独立于政府部门的决定，无论是初审阶段还是对部长或者有特定法律地位的官员作出的决定进行的上诉阶段都是如此……尽管相关的法律并没有在所有的情形下都规定，裁判所由政府服务机构之外的人员组成，但在立法中使用“裁判所”一词本身就无疑说明其包含这一内涵，议会试图保障裁判所独立性的意图也是显而易见的。^[30]

弗兰克斯报告从议会主权以及议会立法的角度，对裁判所性质的认定虽然未必都符合当时有关行政裁判所立法的意图，但它对行政裁判所在性质上应该属于司法机关的论断无疑对英国后来的行政裁判所发展产生了深远影响。正如2004年7月英国政府白皮书中所指出的，“一开始，无论是用户还是行政人员都将裁判所更多地视为行政机关的一部分，而不是完全独立的司法机构。它们都有将部长负有的作出个别决定的责任转移出去的作用。但是随着弗兰克斯报告的出台，它们开始更加牢固地被视为不同于法院但却属于司法制度的一部分”。^[31]可以说，弗兰克斯报告为英国行政裁判所制度后继的改革确立了明确的方向：自此，英国行政裁判所制度的改革目标便是不断在程序、组织形式、任命方式等各个方面都向法院靠拢，以便达到司法机关应有的独立性和公正性要求。弗兰克斯报告确立的行政裁判所应该“公正、公开和中立”这一目标始终指引着改革的方向。

英国政府赋予里盖特委员会的权限范围并未涉及对行政裁判所性质的认定问题，但它也确实要求委员会的研究应“有助于那些决定程序是否符合《欧洲人权公约》的有关独立性和中立性要求的行政性安排和实践做法”。这表明政府是期望委员会按照《欧洲人权公约》中对司法机关的要求，对英国行政裁判所提出改革建议。对此，里盖特委员会最终提出的观点也是要让行政裁判所“像法院一样独立”。它指出，“裁判所是法院而不是行政程序的一种替代性选择，只有用户发现裁判所能够表明它们具有与法院类似的独立性和中立性时，才能使他们对裁判所保持信心”。^[32]要向用户展示这些属性，就必须证明那些裁判案件的人立场中立，他们与任何一方当事人均无不正当的关联，他们之所以被选择作为案件的裁判者并不是因为他们更可能得出某一特定的结论，他们也无须向任命或者推选他们的人负责或者担心因为案件的结论而承担任何不利的后果。^[33]里盖特报告的所有建议是要让用户确信无论哪一方面，行政裁判所都具有与英国法院一样的独立性和中立性，从而全面落实弗兰克斯报告早就提出的改革行政裁判所制度的目标。2007年的《裁判所、法院和执行法》最终也完全采纳了里盖特报告的建议，第1条即明确规定要确保“裁判所司法机构的独立性”（Independence of tribunal judiciary），这就意味着要让裁判所全面独立于行政机关，并最终成为英国司法体系的一部分。

正是从行政裁判所实际行使的是司法功能并且应当保持一定程度的独立性这一角度，韦德表示，“‘行政裁判所’这一名称在许多方面并不确切”，认为“尽管属于国家行政机关，但是这些裁判所还是具有法院的特性。它们被认为是‘行政的’性质的原因，仅仅在于它们是一项由大臣向议会负责的行政计划的组成部分，选择它们而非普通法院的依据是行政方面”。^[34]然而，尽管如此，“行政裁判所”这个名称无论是在学术界还是在政府部门仍然是一个较为普遍的习惯性称谓。1957年弗兰克斯委员会正式的名称是“行政裁判所和调查委员会”（Committee on Administrative Tribunals and Enquiries），2001年里盖特报告中也多次使用“行政裁判所”这一名称。然而，有一点必须指出，在英国有关裁判所的诸多立法中，几乎都只是称“裁判所”而非“行政裁判所”，由此可见，“行政裁判所”至少对于现在来说肯定不是一个法律上的正式称谓。无论是2004年英国政府有关裁判所的白皮书还是2007年的《裁判所、法院和执行法》，皆只有“裁判所”而无“行政裁判所”这个名称。但尽管如此，这两份文件不断出现的“行政司法”（administrative justice）一词在预示裁判所已经基本完成全面司法化的同时，也无可辩驳地说明裁判所与行政机关仍然存在无法割舍的紧密联系。