戴西问题与行政裁判所的合理性

在英国行政法的发展历史上，存在着对英国行政法和行政裁判所都影响至深的“戴西问题”。19世纪末，对于英国日渐发展的行政法和行政裁判所，英国学界曾存在很大的质疑声音。当时英国著名的法学家戴西（A.V.Dicey）在1885年出版的《宪法研究导论》一书中指出，行政法是法国的东西，是保护官吏特权的法律。在法国政治体制下，调控政府和公民关系的法律与调控公民之间关系的法律不一样，属于两种不同的法律体系，这也就导致了两种关系由两种不同的法律系统管辖。戴西认为，法国的行政法和行政法院体系给予官吏特别的保护，这与英国奉行的法治原则不相容，也不能在英国存在。英国的法治原则保障任何公民在法律面前一律平等，官吏在执行公务时不享有任何特权；全国只有一个法律体系，一个法院系统。戴西后来虽然承认英国出现行政法现象，但仍然一直坚持英国法治的优点，并认为行政法不可能在英国发展。^[15]“戴西对行政法的见解，在英国影响深远。很多英国法学家都认为英国没有行政法，也不应有行政法”。^[16]虽然戴西的这种观点并没有从根本上阻碍英国行政法和行政裁判所的发展，但是在20世纪前半叶，这确实在很大程度上影响了英国对行政法和行政裁判所性质的认识，并且一再使其成为行政裁判所改革辩论的焦点问题。

1929年，当时的英国上议院首席大法官戈登·赫沃特（Gordon Hewart）出版了《新专制》（The New Despotism）一书。他在该书中进一步阐述了戴西的立场，认为英国虽然在17世纪打败了斯图亚特王朝的旧专制主义，但现在又出现了新的专制主义。这两种专制主义虽然策略不一样，但目标是一致的，均试图超越议会的权力、逃避法院的审查，并致力于让行政机关的意志和各种臆想至高无上，不受任何制约。^[17]赫沃特之所以将行政机关日益扩大的权力视为新的专制，其关键在于两方面原因：一是英国越来越多的委任立法实践使得行政机关由此获得了大量实质性的立法权；二是当时英国出现了将司法权力交由专业裁判所的明显趋势。他认为，前者的做法架空了立法机关，而后者的做法则架空了法院，两者都违背了戴西有关法治的理念。

赫沃特当时反对行政裁判所的理由主要在于，行政裁判所的裁判员是由行政部门内部普通的、不独立的公务员担任，裁决是以部长的名义作出，然而他们行使的却是司法职能，并且行使的方式也不同于司法机关；不仅如此，行政裁判所的审理和裁决还常常秘密进行，既不以充分的证据为基础，也不为受到影响的人举行听证，并且对作出的裁决也不给予充分的理由。不过，赫沃特主要担心的并非是由各部部长及其公务员来行使司法权的做法不合理，而是在于他们行使方式不合法。^[18]

对于戴西和赫沃特等人的观点，英国有一位著名的反对者，即伦敦经济学院的教授罗伯逊（W.A.Robson）。他曾写过一本名为《司法与行政法》（Justice and Administrative Law）的书为英国裁判所制度进行辩护。罗伯逊虽然也对英国裁判所制度的现状提出了诸多批判，但对于其存在的合理性本身不仅未予怀疑，而且还积极加以辩护。他认为，相对不受司法控制的裁判所产生的主要原因就在于，行政裁判所能够让英国从法院个人主义的、以财产权和契约为基本信条的意识形态和普通法中解脱出来，从而实现规制和福利法律项目确立的目标。除此之外，罗伯逊也指出，行政裁判所的裁决还具有法院裁决所不具备的优点，如前者成本更加低廉，速度更为迅捷，因此也更加有利于保障公众获得司法救济的权利；不仅如此，行政裁判所在行政活动新领域拥有的专业知识也比法院具有更多的优势。^[19]基于上述原因，罗伯逊认为，将行政纠纷的裁决权交给行政裁判所完全具有正当性。

罗伯逊和赫沃特的观点交锋显示了当时对行政裁判所这个尚未完全定型制度存在的巨大争议。显然，赫沃特的观点代表了当时许多英国人对于委任立法和行政裁判所可能侵蚀英国传统法治的担忧，也证明戴西对行政法和行政裁判所的怀疑论在英国仍有重大的影响。由于赫沃特首席大法官的特殊身份及其观点所具有的特殊影响力，当时的英国政府不得不对赫沃特重新提出的有关行政法的戴西问题进行研究，并作出公开回应，因为它已经成为决定当时英国行政法和行政裁判应该如何发展的重大问题。就在赫沃特《新专制》出版的同年，英国大法官专门成立了一个最初由多诺莫尔（Donoughmore）担任主席的部长权力委员会（一般也简称为“多诺莫尔委员会”），对委任立法和行政裁判所问题进行专门的调查研究，以确认行政机关是否由此不适当地侵害了议会权力或者规避了司法机关的审查。(www.xing528.com)

1932年，多诺莫尔委员会提交的报告总体而言得出一个较为折中的结论。它批驳了赫沃特的观点，认为议会允许各部部长行使司法权或者准司法权以及允许行政裁判所行使司法权从根本上来说并无问题。它认为有关适用法律的司法功能毫无疑问应当分配给法院行使，仅在例外的情况下才可以将其分配给行政裁判所行使；对于涉及政策自由裁量的行政功能，则应分配给各部部长行使，据此涉及司法和行政因素的准司法功能也应可以由各部部长行使。在这两个因素可以分离的情况下，司法因素可以分配给“部长裁判所”（Ministerial Tribunal）。^[20]也正是基于适用法律的司法权力原则上应归属于法院的理念，多诺莫尔委员会认为应该让法院对行政裁判所拥有对其决定进行司法审查的管辖权，因此它建议应该普遍赋予行政裁决当事人就法律问题向法院提出上诉的权利。据此，多诺莫尔委员会报告在维护当时行政裁判所现状和发展趋势的同时，也通过主张法院对行政裁判所享有司法审查权力的角度有力地维护了戴西与赫沃特坚持的法治原则。

多诺莫尔委员会报告虽然不如后来的弗兰克斯报告和里盖特报告那么系统，但它却是对英国行政裁判所合理性的一次专门审查，其职权范围就是要审查委任立法和行政裁判所准司法裁决是否符合以及如何更加符合议会主权宪法原则。在多诺莫尔委员会对行政裁判所存在的必要性作出肯定回答之后，行政裁判所在英国面临的主要问题便不再是存在是否必要以及是否合法的问题，而是应该如何进一步发展和完善的问题。对此，一个极明显的例证是，1955年英国政府指定弗兰克斯委员会调查范围主要限于提出完善裁判所的组成、工作方式以及有关程序等方面意见和建议，而不再涉及行政裁判所是否符合法治原则、是否有存在必要性的问题。当然，1957年弗兰克斯报告也为裁判所的合理性进行了辩护，它在确认英国的裁判所已经牢固确立的同时，进一步肯定裁判所具有经济、便捷、简单和专业性等方面的优点。

戴西问题对英国行政法和行政裁判所的发展影响深远是一个不争的事实，但是对于戴西坚持的法治原则及其对英国行政法曾持有的消极立场，是否必然导致其本人反对英国发展行政裁判所这一问题，人们还存在一定的争议。因为在戴西时代，英国已经出现诸多行政裁判所，而戴西本人却从未明确指出这一现象有违法治原则，他在晚年有关评论行政法案例的文章中也承认尽管将司法或者准司法权授予非司法机关行使的做法日益增多，但法院只要仍然享有裁判这些机关的行为是否违法的权力就仍然符合法治原则。^[21]据此，彼特·肯尼（Peter Cane）认为，对于戴西认为公民和政府之间纠纷应由法院予以裁决才符合法治原则的观点可以进行不同的解释，它并不意味着公民和政府之间的纠纷处理权力只能由法院行使，由法院之外的且最终由法院监督下的裁判者来行使，也并不违背戴西法治的原则。前者的“司法垄断”模式代表了行政法未充分发展前的传统法治模式，而处于法院监督下裁判所的“司法监督”模式则体现了行政法充分发展后的新的法治形式。^[22]多诺莫尔委员会报告对于戴西法治原则正是如此理解的。它既认为裁判所的存在并不违背戴西法治原则，但同时又坚持认为，对于所有行政裁判所的裁决都应该可以诉诸法院接受其司法审查。此后的弗兰克斯报告、里盖特报告基本上继承了上述观点，英国行政裁判所随后经历的几次大的改革也是朝着全面赋予当事人对行政裁判所裁决向法院提出上诉的权利的方向发展。从这个意义上说，英国行政裁判所的改革从来就没有脱离过戴西法治原则的“紧箍咒”。