2001年里盖特报告与2007年《裁判所、法院和执行法》

1957年的弗兰克斯报告与1958年的《裁判所和调查法》在一定程度上确立了英国行政裁判所改革的方向，但其改革很不彻底。就1957年弗兰克斯报告而言，其涉及的行政裁判所改革领域本身并不全面，1958年《裁判所和调查法》则不仅没有全部采用弗兰克斯报告提出的建议，而且即使是作出修订的法律规定也只是适用于某些类型的行政裁判所。因此，总体而言，1958年的行政裁判所制度改革在统一化和独立化方面的进展还是比较有限，在上诉机构的设置上也仍然保留了“大杂烩”的特征。除了社会保障裁判所外，其他行政裁判所在很大程度上仍然是一种各自封闭的杂乱集合，这些裁判所仍是在缺乏共同程序或行政保障安排的情况下运行。因此，在英国行政法学界看来，弗兰克斯委员会对英国行政裁判所系统化的工作还远未完成。^[5]

2000年，英国上议院大法官任命上诉法院前法官安德鲁·里盖特爵士（Sir Andrew Leggatt）对英国的行政裁判所制度进行系统的审查，以便为行政裁判所制度的改革提供可行的方案。2001年8月，里盖特正式提交了报告——《用户的裁判所：一个体系，一套服务》。正如该报告标题显示的那样，里盖特报告主旨是“建议建立一个独立、连贯、专业、效益最大化并且对用户友好的制度”^[6]，从而使所有裁判所能够形成一个统一体系，并使之为用户提供优良的服务。可以说，以裁判所使用者需求的角度审视英国行政裁判所制度的状况成为里盖特报告的一个显著特征。

里盖特报告对英国行政裁判所的现状提出了很多直言不讳的批评。它认为，自从弗兰克斯报告对英国裁判所审查之后的40多年时间里，裁判所又有了相当数量的增长。截至该报告提出时，英格兰和威尔士有70个不同类型的行政裁判所，它们每年处理近100万案件，雇佣约3500人，这些裁判所已经成为英格兰和威尔士司法系统的一个重要组成部分。但是，在70个裁判所中，只有20个处理的案件超过500件，其他许多裁判所处于闲置的状态。“它们的工作方式常常过于陈旧，让用户望而生畏；培训和信息技术投入也明显不足。由于数量多、差异大，因此在对这些裁判所管理过程中，存在相当程度的资源浪费现象，未达到规模经济。更为重要的是，它们也未独立于设立它们的政府部门”。^[7]不仅如此，对裁判所决定的上诉途径也规定得非常混乱。尽管上诉权至关重要，但某些裁判所上诉程序太多，以至于获得终局性裁决往往耗时过长，从而不可避免地导致裁判的延误。

基于上述现状，里盖特报告认为，对当前行政裁判所制度的改革必须“使之合理化和现代化”，为此它提出了四个主要目标：“一是使70个裁判所成为一个可以让其成员为之自豪的裁判所体系。二是通过将裁判所交由裁判所服务机构管理，使之独立于其主办部门。三是加强对裁判所主席及成员的培训，尤其是在裁判所极其需要的人际交往技巧方面的培训。四是让没有代理人的用户能够有效、放心地参与裁判所的程序”。^[8]为实现上述目标，里盖特报告提出的改革建议主要包括以下几个方面。

（1）建立一个裁判所服务局（A Tribunal’s Service），类似于法院的服务局，为裁判所提供统一的后勤服务。里盖特报告认为，要实现裁判所的独立性和连贯性，唯一的途径是由一个裁判所服务局来为所有的裁判所提供行政性的服务。报告认为，原有的裁判所与设立它们的行政部门之间，存在诸多影响其独立性的不当关联，如裁判所成员的工资和津贴、裁判所非法律成员的任命以及裁判所程序规则的制定均由政府部门负责或决定，在其自身可能成为纠纷当事一方的情况下，这些关联很容易让公众对裁判所的独立性产生怀疑。^[9]里盖特报告认为，为裁判所建立统一的裁判所服务局不仅可以提高裁判所的独立性和统一性，而且还有其他诸多益处。例如，在为所有裁判所提供场所、统一的基础训练以及信息技术使用等方面，具有规模经济效益；有利于提高裁判所的行政效率、改善其地理分布的合理性以及裁判所成员与行政雇员之间的关系。^[10]

（2）重建裁判所结构，确立更加统一的裁判所体系。里盖特报告认为，将不同裁判所的行政管理事务统一起来并不足以使所有裁判所形成一个统一的裁判所体系，只有将它们无差别地纳入同一个组织并实现真正的协调一致，才配得上此称谓。里盖特建议，要将裁判所打造成可以与法院系统相媲美的统一集合体。具体言之，首先，在裁判所体系内，所有裁判所应该根据主题分成对用户而言一目了然的分庭（division），对于初级裁判所而言，划分分庭的主题包括教育、财政、健康和社会服务、移民、土地和评估、社会保障和养老金、交通、监管和就业。其次，对应于每个分庭下设的初审裁判所，都应该有一个上诉裁判所，所有同一主题的上诉裁判所组成一个上诉分庭（appellate division）。再次，无论是初审分庭还是上诉分庭，其中的裁判所或多或少都保持相对的独立性；除有法律特别规定外，上诉都应该在初审裁判所裁决作出之日起六周之内提出。最后，不服上诉裁判所裁决的，可以统一向上诉法院申请司法审查。^[11]

（3）由司法研究委员会（Judicial Studies Board）负责统一培训裁判所成员。司法研究委员会是负责治安法官培训的机构，里盖特报告认为，基于其具有的相关培训经验，建议由它来负责组织对裁判所主席和成员进行培训，并提出相关政策建议，建立全国培训标准。

（4）建立裁判所理事会（Tribunals Board）作为协调裁判所工作的指导机构。为了让裁判所体系能够发出权威的、统一的声音，里盖特报告建议成立裁判所理事会（为了与裁判所委员会相区别，里盖特专门采用了“Tribunals Board”这一称呼）。它应由裁判所委员会的主席、司法研究委员会中的裁判所事务委员会的主席、裁判所服务局的首席执行官组成，其职能包括：向上议院大法官以及负责裁判所成员资格的部门提出建议，监督裁判所成员的任命和再任命，协调培训工作，调查针对裁判所成员的投诉，提出修改裁判所规则的建议。

里盖特报告公布之后，英国政府在征求社会各界对该报告意见的基础上，于2004年7月发表了题为《改革公共服务机构：投诉、救济与裁判所》的政府白皮书。该白皮书非常认同里盖特报告的内容和结论，认为现有的裁判所机构无法提供用户所期待的服务，因为它们不是作为一项制度而被创造出来的，反而只是一个拼凑品，既没有统一的设计，也无系统的设计原则。白皮书认为，“我们需要做的是按照安德鲁·里盖特爵士的建议创造一个统一的裁判所体系，但同时要将其转变成一个新类型的组织，使其不仅能够在需要时提供正式的审判和权威的裁决，而且还能担负通过自己或者与决策政府部门、其他机构、咨询部门合作非正式但公正地解决纠纷的使命”。^[12]基于这种认识，2004年英国白皮书不仅对裁判所现状进行了分析，而且对裁判所改革涉及的各个方面进行了规划，并提出了改革路线图。

2007年7月，英国议会正式通过了《裁判所、法院和执行法》，该法基本按照里盖特报告的建议全面对裁判所制度进行了改革。但是，并非所有的里盖特报告建议的内容都在该项法律中得到了确认。即便是被确认的内容，不仅仍有诸多有待其他法律进一步细化的地方，而且在名称和具体职能划分上，也与里盖特报告的建议不尽相同。总体而言，里盖特报告之后，英国行政裁判所制度的主要改革内容体现在以下几个方面。(www.xing528.com)

（1）确认裁判所裁判官的独立地位。2007年的《裁判所、法院和执行法》第1条中明确规定了“裁判所裁判官的独立性”（independence of tribunal judiciary）。它确认《2005年宪法改革法》中规定的应保障司法独立的司法裁判人员中，包括裁判所高级主席、裁判所成员以及根据其他法律任命的裁判官。不仅如此，2007年《裁判所、法院和执行法》通过后，所有初审裁判所和上诉裁判所中符合法律资格要求的成员都开始被称为“法官”（judge）。此外，各级法院的法官也可以充任初审和上诉裁判所的裁判官。

（2）成立隶属于宪政事务部的裁判所服务局。这是里盖特报告中的重要内容，其主要负责为所有裁判所提供后勤保障服务。该机构成立于2006年4月，无须立法授权，因此在《裁判所、法院和执行法》通过之前便已成立。该机构的成立使里盖特报告有关将裁判所与行政机关实现彻底分离的设想得以真正实现。

（3）建立裁判所程序委员会。《裁判所、法院和执行法》设立了一个新的负责裁判所程序规则制定的裁判所程序委员会，这个委员会取代了原属于大法官和部长的规则制定权。这个程序委员会的设立可以确保在裁判所的程序制定方面也不受行政机关的影响。

（4）成立替代原裁判所委员会的行政司法和裁判所委员会（Administrative Justice and Tribunals Council）。根据2007年《裁判所、法院和执行法》第44条规定，行政司法和裁判所委员会的职能包括：让行政司法系统持续受到审查；设法使该系统更为便利、公正和有效率；就裁判所发展问题向大法官、裁判所高级主席（Senior President of Tribunals）等法定人员提出建议；就裁判所制度的研究问题提出建议。

（5）建立由初级裁判所和上级裁判所组成的两级裁判所体系。其内容基本与里盖特的建议一致，但在名称上与里盖特报告有所区别。2007年《裁判所、法院和执行法》确认的第二级裁判所称为“上级裁判所”（the Upper Tribunal），而不是“上诉裁判所”；初级裁判所和上级裁判所都分为专业的分庭，但英文是“chambers”，而不是里盖特报告的“divisions”。大多数原来的裁判所及其成员都通过一定的程序被纳入新的裁判所体系。不过仍有个别裁判所并没有纳入这个体系（里盖特报告也主张对个别裁判所维持现状）。就业裁判所和就业上诉裁判所便仍然维持现状，特别移民上诉委员会亦是如此。

（6）建立了统一的上诉机制。《裁判所、法院和执行法》确认了一个统一的上诉机制。除了特定情形外，当事人不服初审裁判所的裁决都可有权向上级裁判所提出上诉，但事先应获得裁判所的许可。

2007年《裁判所、法院和执行法》通过后，有关初级裁判所和上级裁判所分庭的组成及名称并非自始一成不变，而是有一个不断调整的过程。根据英国司法部的网站，目前初级裁判所共设6个裁判庭，它们分别是：综合管理裁判庭，健康、教育和社会福利裁判庭，社会权利裁判庭，移民和庇护裁判庭，战争抚恤和军事赔偿裁判庭，税收裁判庭。上级裁判所分为4个法庭：行政上诉裁判庭、移民和庇护裁判庭、土地裁判庭与税收和大法官裁判庭（The Tax and Chancery Chamber）。^[13]

可以说，里盖特报告以及2007年《裁判所、法院和执行法》代表了英国近百余年来为建立符合现代司法理念同时又能满足用户需求的裁判所体系所进行的最新、也是最全面的改革。此次改革从根本上重塑了英国裁判所制度，并给这一制度带来了不可估量的变化。正如2007年改革后首任裁判所高级主席、原上诉法院高级法官罗伯特·卡恩沃斯爵士（Sir Robert Carnwath）所言，“《裁判所、法院和执行法》为现存裁判所制度从根本上重组为连贯的两级模式提供了制定法的框架。上级裁判所的建立，对现存制度下裁判所用户不得不遵循的混乱的、不合逻辑的上诉途径进行了可喜的合理化，并提供了程序上的便利。它也将为发展更为统一的裁判所司法裁判方法提供机会。”^[14]