英国行政裁判所的产生与发展

英国行政裁判所制度主要是20世纪行政法发展的产物。进入20世纪后，英国与其他很多西方国家一样，社会立法开始迅速得到发展，行政纠纷的类型和数量也开始不断增长，普通法院的传统司法救济手段很难全面适应这种新的发展形势。正如威廉·韦德所言，“20世纪的社会立法设立裁判所仅仅是出于行政上的需要，因为它能够提供一种较为迅速、经济、也更为便捷的公正裁判，是处理大量有关社会福利计划的小额请求的必要设施”。^[2]

英国的普通法院在英国人心目中固然具有崇高的地位，并且也确实能够为英国公民的权利保障提供公正的司法救济，但是它却无法全面承担解决因社会立法急剧扩展所带来的大量行政纠纷的重担。其原因首先在于法院虽然能够实现高标准的公正，但司法程序却往往显得琐碎、缓慢并且费用高昂；其次，大量的社会立法不仅使得纠纷的数量急剧增加，而且涉及的专业性也越来越强，如医疗、税务等领域的行政纠纷往往需要大量的专业知识作为裁决的基础，而传统的法院显然无法全面满足这种日益增长的需求。从英国公民所需的有效行政救济而言，英国普通法院虽然能保证公正，但无论在处理方式的灵活性、程序的简便性，还是办案速度的迅捷性和费用的低廉性方面都存在很大的缺陷。也正因如此，自20世纪初开始，英国议会陆续通过立法设立了大量行政裁判所，由它们负责处理税收、社会保险、社会保障、医疗、土地、移民、劳工等方面的行政争议以及某些私人纠纷。值得指出的是，虽然英国行政裁判所主要是解决行政争议，但也处理少数平等主体之间涉及租金、就业、医疗等问题的私人纠纷。这类私人纠纷之所以会与行政纠纷一样纳入行政裁判所处理的事项，既与英国对公法和私法缺乏严格区别的传统有关，也与此类纠纷大多与社会立法有较紧密的联系并且与行政纠纷一样大量在现代社会出现有关。

然而，由于行政裁判所往往都是由某个单一的议会立法根据某个具体领域行政管理的需要以“一事一立”的方式设立的，因此随着社会立法的繁荣，行政裁判所的数量也开始大量增加，尤其是在第二次世界大战之后，这种增长速度更是进一步加快。此种零碎设立的方式在很大程度上也导致各个行政裁判所在组织形式、裁决人员的任命方式、裁决程序及其与行政机关的关系等方面存在极大的差异。以上诉程序为例，有的行政裁决根本不允许当事人提出上诉，即便允许当事人提出上诉，却有的要求当事人将案件上诉至上诉行政裁判所，有的要求上诉至部长，还有的只能就法律问题上诉至法院。这种制度上的不统一不仅给行政裁判所的管理带来很大的不便，而且也经常使公众对各个行政裁判所的认识产生极大混乱。因此，如何从原来零碎、差异巨大的行政裁判所制度走向统一的行政裁判所体系始终是英国行政裁判所改革的一个核心主题之一。(www.xing528.com)

除了统一性问题外，英国行政裁判所制度改革的另一个核心主题是如何在保持行政裁判所独特性的同时，不断提高其独立性和公正性。由于诸多行政裁判所在设立的方式、人员的任命、经费的支持等方面都与行政机关关系密切，因此公众往往会对其独立性产生质疑；加之某些行政裁判所存在采用书面审理方式、程序过于简化、缺乏法律代理人以及上诉权受限制等诸多弊端，从而导致人们对它们的公正性产生很大的怀疑，在自然公正观念深入人心的英国，这些弊端很容易成为人们攻击的对象。尽管行政裁判所存在的某些问题可能是为了保持其迅速、便捷以及费用低廉的传统特点所带来的必然结果，但是认为行政裁判所应具有类似于法院那样的独立性和公正性，仍然始终是公众的一个合理期望。在这种期望的推动下，英国通过组织专业委员会进行调查论证的方式推动有关行政裁判所制度的改革，以期通过改革使行政裁判所能够在保持其传统优点的同时，在独立性和公正性方面也能得到公众的信任和认可。

在行政裁判所制度改革问题上，有两次专业委员会提交的调查研究报告以及由此带来的相应改革意义重大。第一次是1955年弗兰克斯委员会提交的《行政裁判所和调查委员会报告》（以下简称弗兰克斯报告）推动1958年出台了《裁判所和调查法》；第二次是2001年里盖特提交的《用户的裁判所：一个体系，一套服务》（以下简称里盖特报告）推动英国议会2007年通过了《裁判所、法院和执行法》。总体而言，这两份报告及其推动的相应立法都在不同程度上使英国行政裁判所在迈向统一而独立的裁判体系道路上前进了一大步，其中里盖特报告以及2007年的《裁判所、法院和执行法》给行政裁判所制度带来的改革尤其显得比较彻底。