核心问题、内容和方法

本书是对英、美、法、德、日、韩以及我国台湾地区行政复议制度改革的比较性研究，但并不囊括这些国家和地区行政复议制度的所有内容。为此，本书首先将对这些国家和地区行政复议改革和发展的历程进行研究，并将重点关注行政复议的性质、改革方向以及与行政诉讼的关系。其次本书将提出和探究一个基本的问题是：结合上述国家和地区行政复议制度的改革和发展历程，我们应如何定位行政复议的性质、改革的趋势以及实现与行政诉讼的有机衔接？

本书的基本研究思路如下：一是根据行政复议机构的类型、行政复议的性质以及制度的正式化程度等内容，把世界上具有代表性且对中国行政复议制度有一定借鉴意义的域外行政复议制度分为英国模式、美国模式、法德模式以及东亚模式四个主要类型。二是分别介绍和分析每个模式下代表性国家与地区的行政复议制度。在此过程中，本书将重点分析这些国家和地区行政复议制度的历史发展过程、基本特点、改革的主要内容及其与行政诉讼制度的关系。三是本书将从上述各个国家和地区行政复议制度发展和改革历程中总结行政复议发展的共同趋势、彼此差异以及改革的基本经验和教训，并在分析中国行政复议制度所处的制度环境和问题的基础上，对中国行政复议制度改革提出自己的意见和建议。

具体言之，本书各章将着重阐述如下内容。

第一章“导论”主要介绍本书的选题背景，梳理国内外有关行政复议制度改革问题的研究现状，并提阐释本书的主要问题、核心思路和基本内容。导论最后将在简述本书研究方法的基础上，对本书的研究局限性进行必要的交待。

第二章“英国模式：迈向独立而统一的行政裁判所体系”主要论述英国行政裁判所制度的改革历程及其涉及的理论之争。英国行政裁判所自19世纪末产生以来，主要经历过两次重大的改革：第一次是根据1957年弗兰克斯报告通过的1958年《裁判所和调查法》；第二次是根据2001年里盖特报告通过的2007年《裁判所、法院和执行法》。第二次改革最终将行政裁判所变成一个受普通法院司法监督的统一、独立的司法性行政裁判所体系。自英国行政裁判所产生以来，对于行政裁判所的性质及定位问题曾经争议不断，争议的核心问题是行政裁判所行使司法功能是否符合法治原则以及行政裁判所究竟是行政机关附属机关还是司法机构的问题。对于前一个问题，最终达成的共识是行政裁判所的设置符合三权分立的法治原则，对于后者，人们的认识不断变化，但最后法律确立了行政裁判所属于司法机构的定位。在行政裁判所与普通法院的关系问题上，英国的改革目标是确保行政裁判所所具有的专业性、便利性、经济性等方面优点同时，又使其发挥行政诉讼案件初审的功能，并确保行政裁判受到普通法院的统一司法监督。

第三章“美国模式：正当行政程序统摄下的行政复议”主要介绍美国行政复议模式的发展历程和基本特点。美国的行政复议模式是伴随着美国独立行政管制机构的发展而建立起来的，由于附设于行政机构内部的行政听证官缺乏独立性的问题日益为社会所诟病，1946年美国《联邦行政程序法》确立了有利于确保美国公民获得宪法规定的正当程序权利保护的行政法法官制度。不同于英国行政裁判所制度，美国的行政裁决制度是将正当程序原则统一适用于行政行为的制度，因此美国的行政裁决既可能是初次行政决定，也可能是行政救济意义上的行政复议。美国建立行政法法官行政裁决制度的特点是：主持听证和裁决的机构仍然是行政机关的一部分，内部实现听证和裁决职能与行政机关追诉职能的全面分离，行政法法官的决定完全独立，行政法法官的独立性受到各种任职保障，但行政机关内部复审机构和行政首长拥有最终决定权。在行政裁决与行政诉讼的关系上，美国法院遵循穷尽行政救济的原则，因此当事人只有在寻求行政裁决后才可以要求法院对行政裁决进行司法审查。

第四章“法德模式：强大行政法院下的附属性行政复议制度”主要介绍和分析法国和德国的行政复议制度的发展、特点及其改革历程。法国和德国都属于大陆法系最有代表性的两个国家，它们两国都拥有独立且自成体系的行政法院系统，但过度发达的行政司法系统也造成行政复议制度在很大程度上受到忽视，其作用也没有得到应有的发挥。两国行政复议制度在正规性程度上都存在不足，都缺乏专门的行政复议立法，在行政复议与行政诉讼的关系上都没有奉行行政复议前置原则。在法国和德国都因行政法院的行政诉讼案件负担过重而不断推进行政诉讼制度改革的背景下，两国都具有改革和加强行政复议制度的客观需要，但总体而言，两国仍然缺乏对行政复议制度进行根本性改造的动力。2008年，法国最高行政法院发布报告，要求推进“行政救济强制前置”，以缓解行政审判机构的压力，目前法国已经在某些领域开始行政救济制度的改革试点，但总体仍然缺乏英国那样的决心和力度。德国对于行政复议制度的改革在整体上仍然缺乏改革措施，但某些州已经在推动行政复议机构的独立性以及改造复议程序上获得了很大的进展。

第五章“东亚模式：迈向准司法化的行政复议”主要探讨日本、韩国和我国台湾地区的行政复议制度改革历程。东亚两个国家——日本、韩国和我国台湾地区在行政复议制度的历史渊源以及内容上都存在较大的相似性，都存在一部基本统一的行政复议法律，并且它们都基本完成了行政复议的重大改革。日本既存在由《行政不服审查法》确立的一般行政复议制度，但也引入了带有美国行政法色彩的所谓行政审判制度以及实行效果一直较好的“国税不服审查制度”。经过多年的准备，2014年日本国会终于完成了对1962年《行政不服审查法》的修订，从而使行政不服审查制度在行政复议机构的中立性和程序的公正性、统一性和简便性方面都有所改进。相比较而言，韩国则是东亚在行政复议制度改革方面步子迈得最大的国家。1984年韩国《行政审判法》确立了准司法行政审判制度，经过对该法几次修改后，韩国的行政审判制度可以说获得了脱胎换骨般的改变。不仅作为复议机构的行政审判委员会在中立性和公正性上得到了提高，专业性方面得到了很大的加强，并且在保障行政相对人的程序性权利、适用准司法程序方面也获得了实质性的进步。我国台湾地区的行政复议制度源于民国时代的《诉愿法》，1998年才对这一行之多年的行政诉愿制度进行较大的改造。台湾借鉴韩国的行政审判制度，通过让社会公正人士参与诉愿审议委员会达到提高其中立性和公正性的目标；与行政法院和行政诉讼制度改革相适应，此次改革也最终废除了再诉愿制度，并且大大加强了对行政相对人诉愿程序性权利的保护。不过，总体而言，其改革力度尚不及韩国。

第六章“域外经验与我国行政复议制度改革”将首先结合世界其他各地区对有关行政复议性质和定位问题的讨论对我国在这个问题上的争议进行澄清。本章认为在对行政复议性质进行讨论时有必要对行政复议组织的性质与行政复议行使之功能的性质进行区分；大部分国家和地区都将行政复议的首要功能定位为权利救济，但对于行政复议首要功能的定位与行政复议是否司法化并没有必然的联系；对行政复议性质的定位比对行政复议功能的定位会更加直接影响行政复议制度的设计及其改革的方向。本章接着重点探讨了域外行政复议制度改革经验及其对我国的启示。从域外各地区的行政复议制度改革历程看，通过提高行政复议机构的中立性和独立性是提高行政复议制度公正性的有效手段，但在提高公正性的同时尽量保持行政复议相对行政诉讼所具有的便捷性、经济性等优势也是一个普遍做法。我国行政复议改革的方向应该是努力提高行政复议机构的中立性和独立性，提高行政复议程序司法化的程度，并在此基础上逐步增加行政复议前置程序的使用。我国目前已经开展的行政复议改革试点虽然取得了较大的成功，但也存在一定的合法性和局限性问题。

本书是对行政复议制度的比较性研究，因此比较分析的方法将贯穿始终。这种比较并不只是局限于在某两个国家和地区之间进行，而是多维度全方位地进行。这也意味着本书将不仅在英国与美国、法国与德国、日本与韩国以及我国台湾地区与中国大陆之间进行比较，还会对大陆法系与英美法系、西方与东亚各个国家和地区以及中国大陆之间进行比较。不过，无论如何横向比较，本书的研究立足点仍在于为中国行政复议制度的改革提供一些域外参照模式。

鉴于研究者本人语言和研究能力的限制，本书不可避免地具有一定的局限性。例如，由于研究者只能阅读英语和汉语文献资料，因此对于德国、法国、日本和韩国行政复议制度的研究将只能借助英语或汉语的译著、著作与论文获取信息，这不可避免会使本书的研究广度与深度受到一定程度的影响。不过，本书的重点并不在于追求对各个国家和地区行政复议资料的全面掌握，而是在综合、总结国内外学界对这些国家和地区行政复议制度改革的现有研究成果基础上，分析、比较各自在行政复议制度改革问题上的共同点和差异，进而对我国行政复议制度的改革提出自己的意见和建议。因此尽管因语言能力有限而存在外文资料不足的问题，但总体并不影响本研究的顺利开展。

【注释】

[1]有关我国行政复议制度发展阶段的论述，可参见刘莘：《行政复议的定位之争》，《法学论坛》2011年第5期。

[2]曹康泰主编：《中华人民共和国行政复议法实施条例释义》，中国法制出版社2007年版，第6页。

[3]http：//www.chinalaw.gov.cn/article/jggz/fztjxx/201402/20140200395060.shtml.(www.xing528.com)

[4]http：//www.court.gov.cn/qwfb/sfsj/201206/P020120628451878418099.xls.

[5]http：//www.chinalaw.gov.cn/article/jggz/fztjxx/201402/20140200395061.shtml.

[6]http：//www.court.gov.cn/upload/file/2013/12/13/12/W020131213433210597549.xls.

[7]有一项对行政纠纷的定量研究显示，在发生行政纠纷的受访者中，尽管有41.3%的人最初会考虑将行政复议或行政诉讼作为首要解决纠纷的途径，但最终只有22.6%的行政纠纷通过行政诉讼或行政复议解决。可参见程金华：《中国行政纠纷解决的制度选择》，汪庆华、应星编：《中国基层行政争议解决机制的经验研究》，上海三联书店2010年版，第200—221页。

[8]王莉：《行政复议功能研究——以走出实效性困局为目标》，社会科学文献出版社2013年版，第2页。

[9]关于目前行政复议制度缺陷的分析，可参见刘莘：《行政复议的发展历程与未来展望》，《江苏社会科学》2008年第5期；周汉华：《中国行政复议制度的司法化改革方向》，周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第5—7页。

[10]刘莘：《行政复议的定位之争》，《法学论坛》2011年第5期。

[11]王万华：《行政复议程序反司法化定位的思考及其制度重构》，《法学论坛》2011年第4期。

[12]朱新力：《行政复议应向司法化逼近》，《法学研究》2004年第2期。

[13]周汉华：《行政复议司法化》，《环球法律评论》2004年春季号。

[14]刘莘：《行政复议改革之重——关于复议机构的重构》，《行政法学研究》2012年第2期。

[15]赵大程：《打造新时代中国特色社会主义复议制度体系》，《中国法律评论》2019年第5期。

[16]2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，将国务院法制办公室的职责整合，重新组建中华人民共和国司法部，不再保留国务院法制办公室。

[17]甘藏春：《以党的十八大精神为指导努力推动行政复议工作创新发展——在2012年全国行政复议年度工作会议上的讲话》，http：//www.chinalaw.gov.cn/article/xzfy/wjjjh/ldjh/201303/20130300384783.shtml，2017年2月访问。