行政复议改革与域外经验的成果

行政复议是大多数国家除了行政诉讼之外最主要的一种行政纠纷法律解决机制，同时也是受到违法行政行为侵害的个人可以寻求的主要法律救济手段之一。中国也不例外。自民国初年开始，我国就仿效西方国家的法律制度，在建立行政诉讼制度的同时，也设立了行政复议制度。中华人民共和国成立后，我国一些具体的法律法规也明确规定了行政复议制度。1989年《行政诉讼法》正式建立行政诉讼制度后，行政复议作为行政诉讼的配套制度在1990年通过的《行政复议条例》中首次得以初步系统化。1999年《行政复议法》的颁布使行政复议制度得以进一步规范化，其法律地位也得到了很大提高。2007年国务院通过的《行政复议法实施条例》又进一步完善了我国的行政复议制度。^[1]

然而，虽然经过不断改革和完善，我国行政复议制度与过去相比有了较大的进步，但作为一种相对经济、便捷的法律救济途径，行政复议的功能并未得到充分发挥。2007年之前，我国行政诉讼案件中有高达70%的案件在起诉前未经行政复议程序。^[2]同时，我国也长期存在行政诉讼案件高于行政复议案件的现象。如2011年全国行政机关共收到行政复议案件102815件^[3]，而同年一审行政诉讼案件有136353件^[4]；2012年全国的行政复议案件110543件^[5]，而同年一审行政诉讼案件则为129583件^[6]。当然，除此之外，还存在着通过信访、托关系等其他途径多于通过行政复议或行政诉讼这类正式的法律途径解决行政纠纷的现象。^[7]因此，我国行政救济领域出现了所谓的“大信访、中诉讼、小复议”局面，并且至今仍未得到根本性改变。^[8]这在很大程度上表明，一方面社会公众对于整个行政法治系统缺乏足够的信心；另一方面行政复议制度尚未充分发挥其相对于行政诉讼的诸多优势并获得公众的认同。此现状也与大多数国家的行政复议案件数量通常远大于行政诉讼案件数量的现状形成了鲜明的对比。

目前，我国行政复议制度的公信力不高，这既与我国对行政复议的定位不准相关，也与行政复议机构缺乏应有的独立性、过于强调书面审查、复议范围不够宽泛以及行政复议与行政诉讼等其他行政救济途径衔接不到位等诸多具体制度设计不足密切相关。^[9]对于行政复议制度存在的缺陷，学界尽管对行政复议性质和定位问题存在一定的争议^[10]，但总体而言，大家还是普遍认为，目前我国行政复议制度存在的问题很大程度上是由“行政复议程序反司法化定位”^[11]所引发的，因此行政复议改革的方向应“向司法化逼近”^[12]，最终实现“行政复议司法化”的目标^[13]；同时“行政复议改革之重”在于实现对“复议机构的重构”^[14]，以增强行政复议的公正性和公信力，“打造新时代中国特色社会主义复议制度体系”^[15]。

关于行政复议制度，国务院法制办^[16]已经积极开展建立行政复议委员会的试点工作。2006年12月，国务院召开的全国行政复议工作会议即要求“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点”，2008年9月《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法〔2008〕71号）正式确定在北京市、黑龙江省、江苏省、山东省、河南省、广东省、海南省、贵州省八个省、直辖市开展行政复议委员会的试点工作；同时也鼓励其他有条件的省、自治区、直辖市结合本地区行政复议工作的实际情况，探索开展相关工作。国务院试图通过这些试点的工作探索完善行政复议体制、组织以及运行机制，从而“提高行政复议办案质量、效率和社会公信力”。此后，行政复议委员会与运行机制改革陆续在一些省份和直辖市得以开展，从而为行政复议制度的法律改革积累了丰富的实践经验。

与此同时，《行政复议法》的修改也逐渐被提上议事日程。自2010年起，《行政复议法》的修订被列入国务院立法工作计划。国务院法制办委托专家学者和法律实务部门起草的两个修订草案也业已完成。2013年十八大在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确确认要“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制”，并在2014年十八届四中全会的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中进一步确认要“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。国务院法制办曾设想将《行政复议法》与《行政诉讼法》的修订草案同步提请全国人大常委会审议。2014年11月，全国人大常委会顺利通过了《行政诉讼法》的修正案，但修订《行政复议法》的目标并未同步实现。2018年9月《行政复议法》的修订终于被正式纳入十三届全国人大常委会立法规划。(www.xing528.com)

可以说，当前我国正处于推进行政复议制度改革的关键时期，为了建立符合我国国情、满足公众对于行政法律救济需求的制度，我们必须慎重地进行行政复议制度的顶层设计工作。正如国务院原法制办有关领导所言，要修订好行政复议法，“重中之重是要做好‘顶层设计’，妥善处理好行政复议的性质定位、运作机制、程序规则、法律效力以及与行政诉讼、信访的关系等重大问题”。^[17]而要解决好这些问题，寻找行政复议制度发展的规律并借鉴其他国家和地区有关行政复议制度改革的经验就显得尤为重要。

与行政诉讼制度一样，我国的行政复议制度也起源于最早在西方国家出现并逐步发展成为世界大部分国家和地区普遍实行的行政救济制度。虽然不同的国家和地区对于行政复议的名称不尽相同，如法国称为“行政救济”，韩国称为“行政审判”，日本叫作“行政不服审查”，我国台湾地区叫作“行政诉愿”，英国则通常称之“行政裁决”，但是各国或地区还是一致认为它是除行政诉讼之外最重要的一种行政法律救济手段。特别是，行政复议制度在大部分国家和地区都经历过一个随着人们对行政复议性质认识加深和根据社会需求变化而不断改革的过程。近20年，行政复议制度的改革更是形成了世界性的浪潮。如英国2007年通过的《裁判所、法院和执行法》不仅使英国裁判所的性质发生了很大改变，而且使得该制度在整体上也焕然一新；2000年后法国也一直试图通过扩大行政复议前置程序的适用范围和引入“第三人制度”提升行政复议在分流行政纠纷案件中的作用；韩国自1984年通过《行政审判法》对于行政复议制度作出根本性的改革后，不断通过修改法律完善行政复议制度，直到20世纪末才逐步稳定下来；日本经过10余年的准备和酝酿，也于2014年通过了新的《行政不服审查法》，从而对运行半个世纪的行政不服审查制度进行了重大的改革；我国台湾地区于1998年10月对行之多年的“诉愿法”进行了重大修改，使诉愿制度无论在体制还是机制上都发生了较大变革。不仅如此，很多国家和地区的行政复议制度的改革基本上都是与其行政诉讼制度的改革同步进行的，法国、德国、韩国、日本和我国台湾地区莫不如此。这些国家和地区的行政复议制度改革既有一些共同点，也有不少差异，研究其改革过程，分析其改革得失，无疑会对我国正在进行的行政复议制度改革具有较大的启示作用。

目前学界虽然对各国和各地区行政法的研究成果较为丰硕，但对于各国和各地区行政复议法的研究却并不深入。其中，对于各国和各地区行政复议制度改革的研究以及不同国家和地区之间行政复议制度的比较研究更为薄弱。因此笔者希望通过对此方面的研究以弥补当前国内研究现状的不足。

本书将对英国、美国、法国、德国这四个分别代表英美法系和大陆法系的西方国家以及以日本、韩国和我国台湾地区为代表的两个东亚国家与我国台湾地区的行政复议制度的历史演进和相应改革过程进行系统的比较研究，分析这些国家与我国台湾地区是如何根据本地制度和社会环境对行政复议制度进行定位，并采取哪些相应的改革措施。笔者希望此项比较研究有助于促进学界对各国行政复议制度改革规律和途径的探索，推动我国行政复议制度的完善。本书之所以选择上述这些国家和我国台湾地区的行政复议制度作为研究对象，其原因首先在于，英国、美国、法国、德国四国是典型的英美法系和大陆法系的国家，其行政复议制度具有代表性，表现为西方国家三种不同的行政复议模式。其次，对日本、韩国和我国台湾地区的研究，则是因为它们与中国大陆同属东亚地区，具有相近或类似的文化背景，在行政复议制度的历史渊源、制度设计等方面也具有一定的相似性，加之它们的行政复议制度改革也都走在了中国大陆之前，将之纳入比较研究的范围，对于我国当前正在进行的行政复议制度改革具有重要的借鉴意义。最后，目前学界对于这些国家和我国台湾地区行政复议制度现状的关注和研究，也是本书选择研究对象的重要原因之一。