农村金融问题及改进方法

国民政府时期，在政府的推动，金融界、社会团体的参与下，农村金融的推进颇有声势，同时面临着许多难题和困惑。如何解决面临的难题与困惑，参与其中或对其关注者，无论是任职于政界，还是置身于金融界、学术界，都针对农村金融的现状，指出其中存在的问题，直陈存在的困惑，并试图提出改进之道。在这20余年中，农村金融实践的推进与对其的议论、批评和建议一直如影相随。当然，不同时期，讨论的内容和重点既有相同之处，也会有不同的侧重。抗战以前，国民政府农矿部、实业部曾先后组织专家讨论农业金融的制度设计，也有学者针对农村金融的现状提出改进方案，如林和成提出要将中国农民银行改组为中央农业银行，但更多的讨论主要是针对农村放款的具体问题。抗战期间及抗战胜利以后，这些问题仍然是各方关注的重要问题之一。这些问题主要有：

贷款数额过低。各金融机构办理农贷时，对每一农户的最高贷款额均有限制，并且这一限制额又往往过低，而农民借款时，先有预定用途，其所需款额与规定的最高限额多不相符。据统计，抗战初期，中、中、交、农四行平均每社员借款额为19元，农本局为15元，普通最高额为30元。^[1]此后，物价高涨，农贷的最高限额并没有及时调整，农民借得如此少的贷款，不能满足其预定的正常用途，而转做不正当的浪费使用。

贷款用途不正当。金融机构的农村放款，要以用于农业生产、农产品运销及农田水利等正当用途为限，但贷款被挪作他用很普遍。除了上述因贷款额度不够而被挪用外，还有在借款时就没有打算用之于正当用途，因此在填写申请书时，所填用途乃随意所写。

贷款期限过短，缺少长期贷款。“短期之贷款，仅能适用于农产品之生产，如遇建筑农舍、购买耕牛、添买农具、建筑堤坝、改良农田时，则所需之资金，似非一般短期贷款所能济事”。^[2]

贷款手续过繁。“各地农贷机关办理农贷之手续，颇多过于繁复，在初办农贷期间，一宗借款所需填具报表，闻有多至十数种者，须知我国一般农民，知识水准甚低，其中百分之八十至九十为文盲，对于理解此种报告，极感困难，在吾人认为极简单之手续者，在彼视之，则已觉深不堪矣。故往往须请人代笔，尤费周折，而贷款机关接受报表后，辗转呈递，且多误时，得款亦属无用，因农时已过矣”。^[3]

贷款对象偏重于有产者。金融机构以及其他机关在指导组织合作社时，加入合作社的往往是有产的自耕农，甚至富农、地主，很少贫雇农，因此，往往是那些不直接生产、从事囤积投机者，冒名组织合作社，大多数合作社为地主豪绅把持，“真正需要贷款的贫苦农民，反大部分被摒弃在门外”，^[4]农贷“在名义上虽说是惠及了农民，但是实际则无异是惠及了农村中的土豪劣绅”。^[5]

贷款区域不均。各农贷机构办理农贷多从自身利益出发，以资金利息安全为前提，“交通便利农产丰富之区域，则争先进行；较偏僻之区域，则均视为畏途，裹足不前。故各农贷机关之摩擦愈演愈烈”。^[6]

这些问题可以归结为二：第一，从事农贷的机构过分关注盈利性，各类银行经营农村放款都表现出商业银行的特性，贷款额度小，贷款对象、区域的选择都是源于此。第二，银行干预甚至控制合作社的经营，如贷款手续过繁，银行对参与合作社者有选择性。银行的干预是基于关注自身的盈亏。至于这些问题背后的深层次问题，有些探讨不多，如关于合作社的经营权利问题，关注者甚少，全国经济委员会英籍顾问甘布尔曾屡次提及合作社的理监事没有实际的权力，并没有多少呼应，导致此种情形深层原因的探讨更少。而商业银行经营农贷，或所有经营农贷的机构都以商业银行的眼光经营农贷，则引起了广泛的关注，使人们思考到底什么样的机构才合适经营农贷，于是，在注意农贷存在的具体问题的同时，更关注在这些具体问题背后制度的缺陷，因此，自1935年直到20世纪40年代末，农村金融制度的不健全、农村金融体系的复杂，成为农村金融领域被广泛关注的最为集中的问题。在讨论中，除了制度、体系问题本身外，还注意到制度的绩效，即如何能增加生产、改良技术，以及农村金融机构如何与技术部门、政府相配合等。

农村金融制度的不健全、农村金融体系的复杂，与政府的作用有很大的关系，时人的共同看法是“我国农贷无整个计划与制度”^[7]，这是抓到了问题的关键，所以，在抗战期间，尤其是抗战后期，针对性的有关农村金融改进之道的文献大量出现，它以政府的作用、政府的政策为核心，而涉及关于农村金融体系的一系列问题，主要有：

1.确立农村金融政策、立法

国民政府上台后，农贷首先被视作一种救济事业，抗战期间以及抗战胜利以后，又随时局的变化而先后扩大和紧缩。农贷政策的多变性，使其发挥不了应有的作用，甚至产生了不少消极的影响，是农贷产生诸多问题的重要原因之一。于是，明确的农村金融目标及系统的措施并得到切实执行，而不是不断变动或朝令夕改，成为改进农村金融广为关注的一个热点，要求确定农村金融政策，“既不能把它视为一种消极的救济事业，更不能把它当作普通银行业务来办”，而是有特定的目标。^[8]这一特定的目标，首先是从着眼于农业为基础，保持政策的稳定性，而不是随意变动，农贷时而扩大，时而缩小。其次，在具体的目标上，有主要着眼于农业，提出“应以改善农业经营，改良农业技术，并发展农村合作，以提高生产力，促进现代化，为其最紧迫之任务”；^[9]有从更大的视野，强调“应该认定农贷为国家经济政策之一环”，^[10]或者着眼于中国要实现工业化的角度，从工业化对农业的基本要求上确立农业金融政策。^[11]

制定完整的农村金融法律是有确定的农村金融政策的重要保障。农村金融推行卓有成效的各国都非常注重法律的制定和实施，而且经过一定时期，参照实施成效，加以修改，如美国1916年颁布《联邦农业放款法》，1923年通过《农业信用法》，1933年通过《联邦农业金融法》，一次次修正过去制度的缺陷，向完整的农村金融制度迈进一步，农村金融中存在的错杂重复等现象，逐步得到纠正，终而形成全新的系统的农村金融制度。但是，中国一直没有有关农村金融的根本法案，“中国农民银行的条例只关系一行，而不能包括全部农业信用，四联总处每年度的农贷办法纲要，系一种临时性质，也不能成为一整个的法案”，1942年，实现了农贷的专业化，“但仍然需要制定一个农业金融法，把有关的重要事项如机构、如系统、如放款种类以及利率和负债整理等等，全部包括，然后可以走上一个轨道，循序渐进，万不可再如过去之年年变更，影响到事业的推进”。^[12]

2.确定农村金融制度体系

农村金融需要建立专门的制度体系，是基于农业的特性需要长期低利资金，这非一般银行所能担任，世界各国无不形成专门的农村金融系统和制度。1939年以前，中国的农村金融没有什么制度可言，整个制度显得纷乱复杂，1940年四联总处设立农业金融处等机构，着手调整农村金融，“但此等机构尚非正常之权力机关，大都由四行选派人员参加组织，因各行之历史、方针、业务、性质及负责人选各不相同，统筹力量已属微弱；加之各地合作金库与农贷机关之相互关系未曾解决，且各省省银行及地方银行亦各办理农贷，致单位复杂，系统凌乱，彼此之间，有利则相争，无利则相推”，^[13]此种情形，即使在1942年银行专业化以后，也并没有完全解决。因此，从速树立系统制度，成为对农村金融的又一个共同呼声。至于确立何种制度系统，则各方意见颇有分歧，大体上可分为两大类，一类主张长中短期金融分立，各自建立系统；一类主张集中兼营，由一家银行集中经营长中短期金融。

抗战后期，农村金融似有分立经营的趋势。1942年国家行局专业化后，中国农民银行已成为唯一的全国性农业金融机关，它集中经营各种农业金融；但《合作金库条例》于1943年9月由国民政府公布，中央合作金库即将成立；而长期农业金融由中国农民银行设立土地金融处经营，中农行土地金融处会计独立，实已具土地银行之雏形。照此发展，分立趋势非常明显，主张分立者正是基于此种趋势，“中央合作金库与中央土地银行设立后，中农行自须放弃合作贷款与土地贷款，该行自后除可对农场、林场、牧场、渔场、农会、水利协会及农业改进机关放款外，并可仿美国联邦中期信用银行之例，做各种中短期农业票据贴现，与各级合作金库发生贴现关系。将来上级的专门农业金融机关，既将有三，势须设一农业金融管理局，以资统驭，该局可直隶于行政院”，^[14]在农本局停止农贷业务之前，吴文晖曾提议改组农本局，使其“最后成为全国农业金融之最高机关，受农林部与财政部的监督”。^[15]

主张分营的观点还有不少，在农本局被改组前，有提议以农本局办理短期的合作金融，中国农民银行办理中期农业金融，另设土地银行办理土地金融；也有提议改组农本局为中央合作银行，放款于合作社及合作社联合社，中国农民银行暂时兼营长期及中期放款，将来另设中国农业银行专营中期放款。^[16]银行专业化后，不再有农本局改组的讨论，分营论的观点还有，一是主张中短期农业金融上级机关应为中国农民银行，中下层机构以省县合作金库为中心，同时另设中央土地银行办理长期农贷；二是主张由中国农民银行从事土地抵押金融，并放款于水利备荒事业及农业发展事业，由合作金库放款于合作社联合社及农仓。^[17]主张分营的，其内容互有差异，但其基本精神则一，即倾向农业金融的长中短期放款，应由三个独立的农业金融机关分别经营，在三个农业金融机关之上应设一农业金融管理局，以对整个农业金融进行统筹、指挥和监督。(www.xing528.com)

主张兼营的，认为应由政府设立一个国家农业金融机关，经营一切农贷业务，内分长期金融处、中期金融处及短期金融处等三部，分营长中短期农业信用业务，其基本精神在于农业金融的长中短期放款，由一个农业金融机构统筹办理，分部经营，各部的基金、会计独立。认为现代银行业务发展的趋势，在同一特殊部门之内，借会计独立等手段，一银行可以经营多种业务。长中短期农贷业务分营，存在诸多弊端，“放款步骤既难一致，稽核监督尤多不便，纵令担任长中短各期之放款机关，一致贷放，而往返协商，多费时日反足以延误农时，阻碍农事之进行；就农民之借款手续言，农民需向三种农贷机关分别接洽，非独往返费时，且多人事二重麻烦；就对农民放款之根据，举凡农民之性格、嗜好、家庭人口、所有田亩、房屋、不动产等之数量及价值、负债情形、每年之收入及其支出情形，如此始可决定农民之是否需要资金，数量几何，偿还能力如何，在分期分办之情形下，各行格于费用，其调查常略而不详，致失依据；就机关之设立费用言，机关鼎立，费用浩巨，经营成本随之提高，必借利率之方式，转嫁于农民，致增加农民负担；就分期之困难言，所谓长中短之分期，学者聚讼纷纭，莫衷一是，有以用途为准，而各国之实际划分也不一致，如由三机关分别贷放，介于二期中间之放款，或则重复相争，或则相率不放，此种情形在我国尤易发生”。合营制则无此弊端，并有三大优点：一是农业金融行政机关可以免设。分营制下，政府必须设立一专门机关以对农业金融负管理监督之责；兼营制下可以免设，全国只有一个国家金融机关，该机关的理事会原为决定政策及管理业务之组织，若由政府指派有关部会长官及专家等为理事，则理事会长方面秉承政府意旨执行政策，他方面指挥所属推进业务，使行政监督与业务执行溶成一片，可收指臂之效。二是易于获得资金。既将三种农业金融由一行兼管，则此一行可能有三行之资本，其实力运用自较三行分别运用为巨，雄厚之资本，易于博得社会信用，信用既立，则其所发行债券易于销售。三是有补偿作用。分期分办制下，各行因所做业务性质不同，风险程度互异，且投资者常避难趋易，各行资金将有过与不足之弊；若三种农业信用由一行兼办，则可以互相调剂，分营制各行之损益，各自负担，投资人之保障范围较狭，易遭危险，兼营制则各部农贷之损益，可以彼此补偿，危险较小。^[18]

至于兼营制体系之设立，主张政府设立国家农业银行，受财政部的监督，负责统筹办理全国农贷业务，设总行于首都，各省省会设分行，各重要农贷区域的中心设分行的办事处，各县成立合作金库，由国家农业银行负责辅导设立，其下为各种合作社及联合社，此种体系以农行为上中级主干，而以信用合作社及联合社、合作金库为基层组织，形成一种扶助式的农业合作金融制度。^[19]

3.资金的筹措

抗战前，农贷资金大都来源于储蓄存款，抗战爆发后，则主要依靠新货币发行，但农贷资金的最后来源只能是储蓄，抗战后期，农贷的名义数额增长的同时，实际数额却持续下降，正说明了这一点，因为社会储蓄总量在下降。因此，一国国民储蓄的增加，农贷资金来源的范围自可扩大，但农贷资金究竟能充实至何种程度，则要看整个农业金融制度吸收资金能力的大小。如何构建有效的制度，以使资金充分流入农业领域，论者见仁见智，主要观点有：

一是政府投资或低利借款。政府投资充作农业金融上层机关资本，另可拨给低利资金及救济贷款专款，既补农贷资金的不足，也可减轻农民的负担。

二是农业债券的发行。农贷资金需要长期低利，这就决定了各种储蓄存款难以成为农贷资金的主要来源，农业债券的推行则是吸收资金的主要方法，长期农贷资金更须赖土地债券的发行。政府对于农业债券应予免税优待，以使其能与高利债券竞争，投资者则乐于投资；政府应鼓励银行、信托公司及保险公司购买农业债券；储蓄银行的农贷方式，也可购买农业金融机关所发行的债券。

三是严格执行《储蓄银行法》的规定。1934年，国民政府颁布的《储蓄银行法》规定储蓄银行关于农业放款不得少于存款总额的五分之一，应由政府严密监督，甚至强制执行。

四是农村储蓄的吸收。以上方法主要是吸收农村以外的资金，尽管农村普遍贫穷，但并不意味着农村没有剩余资金，甚至有可能藏于农村的资金为数不小。抗战前，农村信用合作社组织未臻健全，几乎没有开展储蓄业务，以致农村私人储蓄未能吸收利用，应奖励合作社发展储蓄业务，以吸收游资用于农业生产。^[20]

4.基层组织合作社的健全

近代农村金融制度的一个普遍现象是农村金融的基础在于合作组织，据1937年对40多个国家农业金融制度的调查，上层机构各异，但基层机构实际上均是合作组织，或者采取合作原理而组成的团体，其中以信用合作社为对人信用机关尤为普遍。^[21]这是因为农民有了合作组织，凭合作社社员彼此间的熟悉了解，借贷上的连带保证责任，对外才能获得大量资金，获得的资金才能相互监督其运用；同时，通过合作社向农民放款也使放款安全可靠，可有效降低贷款成本。民国时期，中国新式农村金融制度的建立也是以合作组织为基础，自华洋义赈会始，各种机构向农村放款都以合作社为对象，然而，合作社组织的不健全由来已久，社务为少数人所操纵，使农贷的实际效用大打折扣，“为使农贷发挥实效，健全合作组织，实为必要条件”。^[22]

5.与行政、技术等机关的联系

在推进农村金融的实践中，越来越多的人意识到，“农村经济的贫困，绝不是仅仅一个缺乏资金的问题；农业的增产，也绝不是资金有了着落就有办法的。农贷工作，只能说是发展农业生产、促进农产流通和改善农民生活的种种设施之一。推行农贷的成效如何，还要看它和生产技术、农民组织、社会与政治环境等之改进设施如何配合来决定”。^[23]

农贷机关与合作指导、农业技术及农业推广等机关，其目的均在促进农业生产，提高农产品质，增进农民收益，改善农民生活，它们之间应建立密切联系。因农民的知识水平太低，农业教育又跟不上，在组织合作社及获得农业生产技术上都急需得到指导。但是，合作指导组织，要么没尽指导之力，要么过分注重合作社数量的增加，同时与金融机构间没有密切配合，甚至存在矛盾，不利于农贷的推行。而技术的缺乏会导致同样的结果，“由于农贷之扩展，农民收益因而增加者，固不在少，但因技术落后，而反之损失者，亦复有之。盖由贷款刺激而经营之事业，如无技术之指导协助，每易失败，而反易增加农民之亏损，故今后欲求农业金融之健全发展，必须同时加紧农业生产经营运销等技术之指导”，^[24]战前华北各省棉业的蓬勃发展，提供了这方面的一个很好例证。短短的数年间，棉业的发展“固然一部分由于农业技术机关与农业推广机关的辛勤努力，而金融机关与农业机关的密切联系，使金融力量能诱导农民心悦诚服的接收一切技术上与组织上的指导，并使农民能充分获得生产运销上所需要的资金，其功绩之大，也是不可磨灭的”。^[25]

上述改进之道，是为中国农村金融制度的推进设立了一个理想的目标，一个有机的农村金融体系，以专门的农村金融机构为核心，以合作组织的健全发展为基础，并与行政、技术等机关相配合，它既吸收了国外农村金融制度的成功经验，强调要建立专门的农村金融体系，强调合作组织的充分发展，又注重了中国的国情，中国农民的知识水平落后，建立合作组织，发展农村生产需要农业推广机关的技术帮助，金融与行政、技术的配合能使它们发挥更好的作用。然而，上述的每一改进之道都是针对现实存在的缺陷，以现实的情形看，要真正达到改进的目标，都有着极大的难度，这对深陷战争泥潭的国民政府来说，很难做到。因此，理想的目标大家都很清楚，而现实农村金融制度的演进，则完全是按照另一逻辑推进，这一逻辑在抗战胜利以后仍在延续。