合作社法的加强与影响

《合作社法》于1934年3月经国民政府公布，共分9章76条。1935年8月，实业部颁发同法之《施行细则》，同年9月，实业部以部令公布《合作社法》及其施行细则，同时施行，《合作社法》由此完成。《合作社法》颁布之前，各省所颁合作社暂行条例或规程，有《江苏省合作社暂行条例》（1928年）、《浙江省合作社规程》（1929年）、《山东省合作社暂行章程》（1929年）、《江西省合作社暂行条例》（1930年）、《河北省合作社暂行条例》（1930年）、《湖南省合作社暂行条例》（1932年），实业部于1931年4月颁布《农村合作社暂行规章》，豫鄂皖三省剿匪总司令部于1932年颁布《剿匪区内农村合作社条例》及同条例施行细则。自《合作社法》施行以后，这些法规已失效力。^[73]这表明合作社在推行过程中在立法上的统一。此后国民政府对《合作社法》及其施行细则有了多次修正，1939年12月对《合作社法》有第一次修正，1947年，社会部曾请行政院向立法院提出合作社法修正草案，但因时局变化而撤回。合作社法施行细则，实业部于1936年6月、12月，社会部于1945年6月、1948年11月多次修正。^[74]

1939年9月，国民政府为加强推行所谓地方自治，颁布《县各级组织纲要》，1940年元旦，行政院通令各省普遍施行新县制，并规定以三年为期，各县一律完成。为谋求合作事业配合新县制普及实施，行政院于1940年8月颁布《县各级合作社组织大纲》，大纲共分五章，共28条，其基本内容有：

第一，县各级合作社的组织系统由县合作社联合社、乡（镇）合作社、保合作社组成，其推进以乡（镇）为中心，先就每乡（镇），设乡（镇）合作社，逐渐普及各保合作组织，以达到每保一社，每户一社员为原则；

第二，各级合作社业务采兼营制，其名称以所在县、乡（镇）、保之名为之，但为举办某种合作事业，必要时可成立专营合作社或联合社，另定其业务区域，并于名称上载明其经营之业务；

第三，严格限制合作社解散及社员出社。保合作社除非与他社合并、破产，不得解散，社员非合作社解散时，不得出社。^[75](www.xing528.com)

《县各级合作社组织大纲》是国民政府在《合作社法》还继续有效、没有废止的情况下，又出台的一个关于合作社的法律文件，它与《合作社法》有着根本的不同，突出表现在二者对合作社定位的不同上，《合作社法》定义为“依平等原则，在互助组织基础上，以共同经营方法，谋社员经济之利益与生活之改善，而其社员人数及股金总额均可变动之团体”，^[76]而《县各级合作社组织大纲》则定位县各级合作社“为发展国民经济之基本机构，应与其他地方自治工作密切配合”。前者仅以改善社员利益为范围，后者负有发展国家经济之职责，是推行国家经济政策的工具，因此没有了平等互助的原则，而多了许多带有强制性的规定，如大纲第4条规定“以建到每保一社，每户一社员为原则”，是强调每保必须有一社，每户必须有一社员，人们组社与入社含有强迫性，而其解散与出社又受很严的限制，大纲第7条规定保合作社非因与其他合作社合并、破产、命令解散等情况，不得解散。组社入社受强迫，解散出社又受限制，已经完全放弃了合作社自觉自动的原则。

《县各级合作社组织大纲》与《合作社法》相冲突者除上述之外，还表现在组织及业务经营等诸多方面。国民政府于1939年9月曾公布《县各级组织大纲》，第60条规定“各项法令与本纲要抵触之部分，暂行停止适用”，《县各级合作社组织大纲》是依据《县各级组织纲要》^[77]第4条及第16条而来，这就意味着与《县各级合作社组织大纲》相抵触的《合作社法》的相关条文自属暂停适用之列，而《县各级合作社组织大纲》第26条又规定“本大纲未规定事项，依合作社法之规定”，则实际上《合作社法》已处于附属补充的地位。尽管《合作社法》由国民政府立法院通过，又没有经过其废止，从法律角度看，其依然具有法律效力，而《县各级合作社组织大纲》则只是国民政府行政院颁布的行政命令，但是战时的行政命令往往有高过正式法律的情形，国民政府实际上是以这种方式确立了其对合作社控制的加强。

孙中山曾提出地方政治的自治制度，他指出在“训政时期，务指导人民从事于革命建设之进行，先以县为自治之单位，于一县之内，努力于除旧布新，以深植人民权力之基本，然后扩而充之，以及于省”。同时又将合作与地方自治联系起来，在其《地方自治开始实行法》里，提出地方自治的实行方法，即“地方自治之范围，当以一县为充分之区域，如不得一县，则联合数村而附有纵横二三十里之田野者，亦可为一试办区域”。试办之事有六，其次序如下：（一）清户口；（二）立机关；（三）定地价；（四）修道路；（五）垦荒地；（六）设学校。总理所谓地方自治团体，不止为一政治组织，并为一经济组织；且规定自治机关之职务，更有：（甲）农业合作；（乙）工业合作；（丙）交易合作；（丁）银行合作；（戊）保险合作。^[78]

国民政府上台后，尽管还没有开始推行地方自治，但是对合作控制的意图却很明显，1928年国民党将合作纳入国民党基层党务工作范畴之内，抗战前，国家百废待兴，国民政府对合作更多是加以利用，以合作救灾、收买人心。抗战时期，国民政府开始推行所谓地方自治，在所谓地方自治的框架内，合作制度被要求要与新县制、保甲制度等相互配合，这使国民政府加强了对合作社的控制，合作社也成为国民政府加强对基层社会控制的工具之一。但是，在体现国民政府意志之一的《县各级合作社组织大纲》的框架中，已经没有了合作的基本精神。政府过多地干预合作，合作的基本精神被抛弃，结果只能是合作的异化。