国民政府土地金融实施效果差 引发矛盾与困难

国民政府以举办土地金融为实现土地政策的工具，实际效果则差强人意，实则是因为推行土地金融的诸多主客观条件并不具备，致使土地金融办理过程中出现了许多矛盾与困难。

（一）普遍的怀疑和反对

国民政府实施土地政策，首先遭遇到的是普遍的怀疑和反对，如扶植自耕农放款，遇到的阻力很大，最关键的是地主不肯出卖土地，土地是最重要的财富，何能轻言出售。即使在政府的逼迫下不得不出售，也会千方百计阻挠。他们要么对扶植自耕农做恶意宣传，说“政府一向是需索于民，何来为此之低利好事？现在是以此放款作甜头，将来会将你土地没收了”！不明就里的农民每每畏缩不前，也不敢轻易相信有这样的好事。^[58]要么冒充佃农请求贷款，据中国农民银行泸县办事处1947年的报告，“列为本年瓦子乡农会介绍卅余人请贷，经查有十之九不合亲自耕作条件或不是农民。非亲自奔走于阡陌之间，不得其真相。既明矣，欲将不合者剔出，更属不易。”^[59]各级地方政府官员在某种程度上是推行土地金融业务的阻碍，这不仅是因为他们对新式土地金融业务感到很陌生，更重要的是他们与地方豪强势力有着千丝万缕的联系，势必有所偏向，如扶植自耕农“同各地地主有切身利害关系，他们在社会上都是有权有势的领导者，政府往往是站在他们的一边”。^[60]

（二）组织与制度的设计不健全、不完整

土地金融与其他各种金融相比，一个最大的不同是土地金融更需要政府的支持，包括机构的建立、制度的设计以及金融机构与政府相关部门的配合等。应该说，正是国民政府的推动，中国农民银行才得以在20世纪40年代大规模开展土地金融业务。然而，政府行为的某些不足，却又成了土地金融业务顺利进行的限制性条件。

由于土地金融在资金运作上的特殊性，各国一般是单独设立土地金融机构。在中国，作为当时唯一的土地金融机构，土地金融处存在着诸多不足，最突出的是机构不独立。最初讨论土地金融机构的设置时，设想是设立中国土地银行，以与中国农民银行相区别，但考虑到实际情况，最终决定由中国农民银行兼办土地金融业务，这种考虑顾及到抗战时期的艰难环境，尽可能降低新设土地银行的成本，同时也规定土地金融处会计上的完全独立，但实际上，土地金融处并没有真正独立，因为它不是一个独立的法人单位，资金不敷应用时，无法独立对外借款，只能由农民银行本部透支，这极大地限制了土地金融业务的开展。同时，由中国农民银行兼办的做法直接影响到整个土地金融机构体系的建立，农民银行各分支行处在建立土地金融机构时，基本上都是因陋就简，机构建立、人员配备很不完备，如农民银行柳州分行设有土地金融股，“一切业务计划、对外接洽及股内事务之处理，仍系集中于一人办理。放款区县计有柳城、武宣、象县、中渡等四县，然一无土金机构，其业务推进，反由农讯处兼办或本行办一土金业务辅导员驻县协助办理，且本身工作相当繁重，对于土金业务自无余力兼顾，本行派驻人员又往往一人兼力两县以上，往来奔走，疲于奔命”。^[61]

土地金融的制度设置也未尽完善。且不说颇为壮观的7项土地金融业务中有不少不是严格意义上的土地金融，有属于土地金融范畴的如农田水利贷款则没有划入。相关的法律也很不健全，如关于扶植自耕农，1936年开始实施的《土地法》没有明确规定，1936年5月中央政治会议讨论通过的《修正土地法原则草案》虽有规定，但没能通过成为法律。1942年6月，地政署成立后，将扶植自耕农列为中心工作之一，并依据《土地政策战时实施纲要》第八条的规定，拟定《战时扶植自耕农实施办法草案》，但未获行政院通过，只准各省就可能情形，择地试办。中央没有制定明确的法律，各省当然就不积极推行此事。各省扶植自耕农虽逐渐展开，但能得地方政府支持者甚少，像北碚管理局局长那样积极支持者是少数，业务的开展全赖办理土地金融业务人员的不辞艰苦，奔走呼号，以及地政人员支持。^[62]

土地金融制度与相关制度不吻合，最突出的是地政与合作制度的不完备。地政与合作制度，与农村金融关系非常密切，因为“以地政制度完备，则长期土地金融业务，乃可望推行尽利；合作制度完备，始克加强农民金融合作组织力量，提高农民集体信用。”^[63]国民政府建立后，为推行土地政策，一直致力于土地行政制度的建设，“但是我国地政虽推行至今，地权之确定与地价之估计，以及地税之定则等，因尚在筹划进行，即土地测量与土地登记亦未办竣，如欲以金融力量协助政府，对报价不实之土地实行照价收买，或协助征收私有土地以为公益之需，或协助重划土地，改良土地，以及扶植自耕农均不可能”。^[64]合作制度方面，尽管抗战时期合作行政系统已确立，但未能普遍健全合作社组织，屡被提及的土地信用合作社或乡镇合作社土地信用部的建立始终没能成为现实，使土地金融业务的推行缺乏基础组织。

（三）资金的不足(www.xing528.com)

资金的缺乏则是制约土地金融发展的更为重要的因素。土地金融处举办土地金融，其资金来源主要有4个渠道：本身自有的基金、向中国农民银行透支、发行土地债券、向中央银行转抵押。^[65]然而，这4个渠道都不能保证资金有充裕的来源。

土地金融处成立时，《中国农民银行将办土地金融业务条例》有土地金融基金的规定，土地金融基金即资本金，当时规定为国币1000万元。1943年，中国农民银行添拨土地金融基金1000万元，基金共计2000万元，存放农民银行本部生息。区区2000万的土地金融基金，对于庞大的土地金融业务来说，显然微不足道。

从理论上说，土地金融放款所需之资金，除运用本身基金之外，应以发行土地债券，吸收社会游资为主。1942年3月，国民政府颁布《中国农民银行土地债券法》，并决定发行土地债券1亿元，但是在“战时环境，想以发行土地债券，去吸收资金，无异缘木求鱼，完全是不可能的事，一方面因为抗战以来，政府发行的公债，已经感到不容易推销出去，另一方面，币值一再跌落，公债的利息微薄，决不足以引起人民购买公债的兴趣，自然在证券市场上，更没有土地债券插足的余地”。^[66]因此，这1亿元的土地债券，不得不多方设法销售，主要是在借款时搭放，直到1945年才销售完毕。1946年，又继续发行10亿元，到1947年底，全部销售完毕，并申请增发500亿元，但只获准发行以农产物为本位的绥靖区土地债券，稻麦券各1000万石，^[67]其发行结果如何，没有看到相关记载。这11亿元的土地债券，因急剧的恶性通货膨胀，只是一笔很小的数目，远远满足不了巨额的资金需求。

因此，土地金融的大部分放款资金，只好向农行本部透支。而农民银行的资金来源，除有限的自有资金外，主要是吸收存款，但存款多为短期，尤其是大部分为机关存款，每笔数额很大，活动也大，用之于长期放款，自不适宜。1942年发行统一于中央银行以前，资金不足时，还可以发行纸币弥补，发行统一以后，这一来源没有了。农民银行本身的营业资金，亦时感拮据，对于土地金融放款资金，当然不能无限制供应。

在前几项资金不足以应付时，土地金融放款不得不向中央银行转抵押。自1947年起，土地金融放款可向中央银行按九折转抵押。然而，“我国中央银行，专依发行度日，已为不可掩之事实，以我国土地金融业务需款之巨，即在经济安定期间，恐亦非中央银行所能全部供应”。^[68]

（四）战乱与通货膨胀

更为根本的限制因素是战乱与通货膨胀。“以土地为抵押的长期金融制度须在久安长治的太平时期，货币价值稳定，方能建立”，而国民政府推行土地金融业务恰值20世纪40年代的战乱时期，也是通货膨胀最为剧烈的时期。^[69]战乱时期，土地产权出现许多非正常变动情况，这极大地限制了佃农购买土地的欲望；同时，因为通货膨胀，出售土地的地主得到的价值补偿（无论是货币还是债券），会很快缩水，甚至一钱不值，自然也就不愿意出售土地。

因此，中国农民银行办理土地金融业务存在着许多不利因素，可以说基本上不具备条件。就在这样的环境中，国民政府依然命中国农民银行兼办土地金融业务，并将其目标定位为协助政府实施平均地权政策。标榜实施平均地权只不过是国民政府祭起的一个政治宣传口号，实乃将其视为解决严重的土地及农业问题的一根救命稻草而已。当然，我们也应看到，国民党退居台湾后继续沿着这一思路办理土地金融业务、进行土地改革，并取得一定的成效，表明它并不是完全无益的。另一方面，从农村金融制度建设的角度看，土地金融是农村金融体系一个不可或缺的组成部分，中国农民银行办理土地金融业务对构建完整的农业金融体系也做出了有益的探索。