国民政府土地金融政策制定

1908年，清政府度支部颁布《殖业银行条例》，1914、1915年，北洋政府先后颁布《劝业银行条例》和《农工银行条例》，这几个银行条例都是关于土地金融业务的规定。^[42]但是，这些银行条例只是模仿法国、日本相关银行条例的条款，条例的制定者并不真正明了土地金融的含义。实际上，这些银行都没有真正举办过土地金融业务，这可算是中国建立长期信用制度和土地金融业务的先声。

1936年2月，国民政府财政部令中国农民银行，至少应以5000万元经营土地及农村放款，这是国民政府首次明确提出关于土地金融的政策。^[43]在此之前，还没有金融机构举办过土地抵押放款，中国农民银行奉命之后，决定先只在江西省南昌县辖境内由南昌分行试办农民土地抵押放款。其受押土地，以现正耕种自有之田亩，经省土地局实行丈测登记，发给新式营业证为限；放款标准，依据土地局估价四分之一；放款手续，以由合作社转贷于社员为原则，每社员最多不得超过30元；放款用途，限于农业改良、水利备荒、修造农业应用房屋仓库、农事试验及其他促进农业生产之必要事项；贷款期限最长不得超过3年，贷款利率1年以内者月息8厘，2年以内者9厘，3年以内者1分，合作社转贷于社员，其利率1年以内者，不得超过1分2厘，3年以内者不得超过1分3厘。^[44]显然，贷款数额过少、期限过短，再加上其他一些客观原因，中国农民银行南昌分行的试办并没有取得什么效果。

在中国农民银行南昌分行试办土地抵押放款之前，已有许多学者开展土地金融的学术探讨，比较著名的学者有萧铮、黄通、吴文晖、王世颖等，他们翻译并出版著作、发表文章介绍美国、德国、法国、日本的土地金融制度及其发展概况，探究中国的土地金融与土地政策问题。

现代土地金融制度最早可追溯到18世纪后期的德国土地信用合作社，19世纪后期至20世纪二三十年代，是欧、美、日本各国的土地金融制度广泛建立和发展的重要时期。有关论著介绍各国土地金融的目标及其实绩、土地金融机构的演变、资金的筹集及土地放款的偿还方法，比较关注爱尔兰、丹麦办理土地金融以扶植自耕农为主要目标。爱尔兰创设自耕农始于1869年，止于1913年，佃农总数中约75%已变为自耕农，佃耕地总面积中约61%已变为自耕农；20世纪30年代，丹麦的佃农仅占全国农民的8%。^[45]实际上，土地金融所包含的内容较为复杂，其目的或所负使命也是多重的，大致有三：一是运用土地以扩张或稳定通货，实行货币政策上的土地金融；二是使不动产资金化，实行土地政策上的土地金融；三是促进土地利用及调整土地分配，实行农业政策上的土地金融。^[46]不同国家在土地政策的目标选择上，会根据社会经济发展状况及其他主客观条件的不同，而有所侧重。

中国举办土地金融要达到什么目的，有以下几种观点：第一，完成农业金融制度的系统。有学者在研究世界各国的农业金融制度后，认为各国都很注重农业金融系统的完整，都分别设立了合作金融制度、动产金融制度、不动产金融制度等，因为“单靠某一种金融制度是不够的，如合作金融是以人格作担保而借款的，数目既有限，时期亦很短，故只能供短期经营费之用，若款项稍大，如采取对人信用，很容易发生危险，假使利用土地抵押信用，那对于没有田地的佃农，或小农，是没有什么功用的，所以还得以农业动产为担保，而发生一种动产金融，来补这种缺陷。至于不动产金融，也有它的特别的意义，自耕农如需购田地，改良土壤及整理农地等却非得借数目巨大，时间长久，和利息较低的资本不可。”^[47]第二，认为“农地金融的使命，就是推行民生主义之农地政策，一方面使‘地尽其利’，一方面使‘耕者有其田’，地尽其利则国家财富增加，可期民富国强，耕者有其田则佃农与地主之对立消灭，公正和平的农村社会生活可得实现。”^[48]第三，认为“在现阶段的中国，如果能够正确实施土地金融政策，除了足以达成土地制度的改革和促进土地的利用之外，还可以活泼工业建设所需的资金。”^[49]其中，强调最多的当是土地金融在改善土地分配和土地利用上的作用，这一观点既反映了19世纪后期以来各国土地金融发展的趋势，也与中国国民党和国民政府所标榜的是一致的。(www.xing528.com)

20世纪40年代初，因抗战爆发而被搁置的土地金融问题再次被提及，并逐步付诸实施。1940年3月，四联总处公布的《中央信托局、中国、交通、中国农民三银行及农本局农贷办法纲要》，农贷种类中有了“佃农购赎耕地贷款”一项。4月间，蒋介石以筹设土地金融机关的重要，手令财政部：“土地银行实为平均地权过程中重要业务，应从速着手设计筹备，或即以农民银行为基础，兼办土地银行之业务，但其资金及规章，应另加规定”。9月，国民党中央委员萧铮等12人向国民党五届七中全会提出设立中国土地银行的议案，该议案经大会议决通过，送国民政府，限于半年内成立土地银行。嗣后，国民政府又将该议案发送有关方面及各界专家征询意见，四联总处将各方意见归纳为5个主要问题，举行小组座谈，逐项商讨，其中就增设土地银行问题，提出我国农民知识浅薄，农贷手续，还是越简单越好，而不主张长、中、短期农贷机关的分立。四联总处将意见上呈蒋介石，蒋介石11月26日批示：“所有土地银行业务，与其另行新设，不如照中正本年四月初手令责成农民银行暂行兼办，积极筹备进行，藉符七中全会之决议。”这样，原议的设立中国土地银行方案被搁置，而由中国农民银行兼办土地金融业务。1941年4月，该行土地金融处成立，9月5日，国民政府正式公布施行《中国农民银行兼办土地金融业务条例》，规定该行于总管理处内设置“土地金融处”专管其事，并确定“办理土地金融业务以协助政府实施平均地权政策为宗旨；土地金融业务其基金定为一千万元。于资本总额内就财政部认定之股本一次拨足”。^[50]至此，土地金融机构确定了其法定地位，国民政府的土地金融政策也基本上得以确立。

关于土地金融业务，《中国农民银行兼办土地金融业务条例》列有照价收买土地放款、土地征收放款、土地重划放款、土地改良放款、扶植自耕农放款5种；1943年，又增加了乡镇造产和地籍整理放款，一共7种。其中照价收买土地放款以地政机关或其他政府机关为放款对象，旨在配合政府推行土地税政策，防止业主低报地价或希图逃税；土地征收放款以政府机关、地方自治机关、人民或人民团体为放款对象，旨在协助政府依法征收私有土地，兴办各种公共事业；土地重划放款以政府机关或人民团体为放款对象，旨在整理畸零不整之土地，使其能合理利用而增加生产；土地改良放款以政府机关、人民团体和农人为放款对象，主要用于开发荒地、兴办长期性质之农田水利，旨在促进土地利用，防止地力损耗，提高土地生产力，以期地尽其利；扶植自耕农放款以政府机关、农民团体、农人为放款对象，主要用于政府为直接创设自耕农征购土地，及农民购置或回赎土地自耕；乡镇造产放款以地方政府为放款对象，旨在协助乡镇，举办各种与土地有关的生产事业，以谋乡镇收入的增加；地籍整理放款以地政机关为放款对象，旨在协助政府整理地籍，举办地价税。^[51]

上述土地金融业务的设计，有两大特点：一是吸收国外办理土地金融业务的经验，其中最典型的是扶植自耕农放款，这种放款分为甲、乙两种，甲种是由政府指定扶植自耕农示范区，实施区段征收，然后由农民领购，而把债务移转到农民身上，由领地的农民分年摊还给银行；乙种是由农民自己组织合作社，向地主购买或回赎土地自耕，由银行贷款协助。二是体现了“办理土地金融业务以协助政府实施平均地权政策为宗旨”。这些业务的设计直接的依据是孙中山平均地权的思想。孙中山的平均地权，最初主张实行土地国有，后来演变为核定地价、涨价归公，为了防止地主低报地价，又提出政府于必要时依报价收买土地，到晚年又重申耕者有其田的主张。^[52]而照价收买土地、扶植自耕农放款，实际上就是直接依据孙中山平均地权的主张而设的；地籍整理放款的目的在协助政府整理地籍，举办地价税，是为了配合实现平均地权。同时，这一设计也有明显的缺点，最突出的是土地金融业务所列项目过多，土地金融的界限变得模糊，严格意义上说，地籍整理放款、乡镇造产放款都不属于土地金融的范畴。土地金融的举办比其他金融难度要大，而业务过于庞杂，必然增加其实施的难度。