抗战前，农村金融制度的纷乱复杂已经引起广泛关注，其农村金融机构的错综复杂，主要表现在银行向合作社放款这一制度模式，至于合作金库，抗战前设立的只有6个，它对农村金融制度的影响还未可知。
抗战爆发后，国民政府极力扩大农贷规模以支撑农村经济的发展。因商业银行退出农村金融市场，国民政府能倚重的只有中国银行、中国农民银行、交通银行、农本局等国家行局，而且倚重国家行局还能解决扩大农贷所面临的机构和资金的两大难题。首先，大后方经济落后，抗战前已经设立的各类银行分支行处数量少，分布稀疏不普遍，扩大农贷先要广设银行的分支机构，而商业银行既不可能也不会迅速广设分支机构，它要考虑营利性。国家行局则不同，尽管也有盈利性的考虑，但它更须执行政府的指令，因此，当国民政府要求扩充西南西北金融网时，国家行局便积极推进西南西北金融网的建设，从1938至1941年，历经4年，基本上使国家行局的分支机构遍布西南西北地区。
其次是农贷资金来源问题。一般来说，农贷资金应主要是利用社会储蓄，利用的方法有三：商业银行储蓄的转化、农业债券的发行、农家储蓄的吸收。抗战爆发后，这些来源都极其有限。1935年11月法币制度改革以前，农贷资金大部分来自储蓄，商业银行的贷款基本来自各种存款。币制改革以后，各商业银行则逐渐紧缩农贷，战事发生后，商业银行的农贷几乎全部停止，这意味着商业银行的储蓄已不再是农贷资金的主要来源了。农业债券的发行则几乎不可能。战前的债券市场极不健全，以政府发行的公债为主，发行数量庞大，乃至政府难以按期偿还，而不得不一再整理公债，致使债券市场信誉低下，债券的发行靠高利加折扣吸引，需要低利长期的农业债券根本没有市场，因此，战前没有农业债券的发行，抗战中在战争与通货膨胀的环境下更难以发行，各国这一获得农贷资金的最主要渠道在中国几乎没有市场。至于农民的储蓄，因农民本身的穷困，非常微小，不足以成为农贷资金的重要来源。因此，抗战爆发后，递年增加的农贷资金显然只能是来自各国家行局，但国家行局的资金固然有一部分来自社会储蓄，其大部分来自新货币的发行。
在战时紧急情况下，国家行局主导农村金融市场是因应了时势的需要，但与战前一样，为了扩大农贷，只注重于农贷本身，而没有顾及农村金融的制度建设，使得农村金融制度变得比战前更为复杂，不仅国家行局的直接向合作社放款表现得纷乱复杂，通过合作金库向合作社的放款也是如此。
先看国家行局直接向合作社放款。各行局推行农贷，执行的是国家的农贷政策，但他们的实际经营行为仍然与商业银行无异，各自为政、相互竞争、以追求利润为重，而没有顾及农贷的特殊性。国家行局取代商业银行后，农村金融市场的纷乱复杂状况一如战前。为改变农村金融市场的纷乱复杂状况，国民政府成立农业金融处以协调、调整各农贷机构。但正如时人所指出，这只是一个权宜之计，因为它是承认既定农村金融格局前提下的调整，而不是一个彻底的改进。
抗战爆发后，在国家行局等提倡机关辅设下，合作金库发展迅猛，于是，在国家行局直接向合作社放款这一模式之外，出现了另一模式，即通过合作金库向合作社放款。形成这一模式的初衷，是要建立系统的农村金融制度，然而其实际的运作同样陷入纷乱复杂的状态。
首先，从治理结构看，合作金库被提倡机关实际控制，而无法实现自身的独立。合作金库本应是合作社联合投资而成，但在合作金融初创时期，合作社投资只占微小份额，主要是由提倡机关辅设而成，于是，合作金库如何进行权力分配是非常关键的问题，因为它既要考虑合作金融的长远发展问题，让合作社能真正参与其中，为将来合作金库发展成真正的合作金融组织奠定基础，又要顾及投资提倡机关的权益，要在这两者之间达成权力的均衡。从文本上看，《合作金库规程》应是本着这一目的，它规定各级合作金库由社员选派代表出席代表大会，其选派名额，按所缴股额比例分配，但合作社或合作社联合社至少须有代表一人；理、监事由代表大会就代表中选任，但由政府、农本局及各法团提倡组织时，至少须有理事、监事各一人为信用合作社或各种合作社联合社代表。[56]这确定了合作金库权力分配按股权分配的原则，同时也提出了保障合作社能参与合作金库的经营管理的最低限度。然而，实际运行中，合作金库的控制权则完全操诸提倡机关之手，因来自提倡机关的理、监事系“就本行高级职员及主管农贷之分支行经副理、各股正副主任、办事处主任、主管员中指定之，必要时并得酌以各该县县长、各该库经理及地方热心合作人士”中选择，他们占了理、监事的大多数，“合作社之理、监事纵欲对议案提出意见，终以人数过少，在通过每一议案时，仍为人数占绝对多数者所左右”。[57]不仅理、监事大多来自提倡机关，金库经理、出纳、会计等也均由提倡机关聘请或委派，而后交理事会任用，其薪金亦大都由提倡机关决定，金库之理监事几等于虚设。提倡机关通过对合作金库的人事安排控制了合作金库，另一方面，派往金库的理、监事和职员又不能很好地履行职责。且不说提倡机关所派的理监事是否对合作金库具备足够的知识和信仰，一些客观存在的问题就限制了他们作用的发挥，以占合作金库理监事大部分的银行职员来说，他们各人有其本身职务，又往往有一人担任数库理监事，这使得他们很难为合作金库谋划改进之策，况且一些行库相距甚远，以致他们甚少出席合作金库的理监事会，谈何能对合作金库负责。有以县长任理监事者，尽管近在咫尺，但因公务繁忙，县库开会时，县长常派秘书代表，其对合作金库只不过是空挂其名。
其次，合作金库在提倡机关间的频繁移交不利于合作金库经营的稳定。合作金库在提倡机关之间的频繁移交，开始于农本局结束辅设合作金库。据统计，1940年在移交接收中的合作金库有13库，1941年突增至259库，占全国库数的2/3以上，至1942年则有二行一局的移交库数93库。[58]由于移交接收，致合作金库的辅设工作多陷于停顿，同时使已辅设的合作金库工作人员难以安定，业务计划难以实施，其间因移交接收，双方人事关系常发生摩擦，贻误业务展开，资金供给时断时续，对农贷业务损失巨大，如1941年初的移交，虽明令限期办理完成，然拖延至年余，内部往来账目尚未能结清，在此期间，大部分业务皆奉令停顿，本来这年是扩大农贷的年度，合作金库反突现金融紧缩的迹象。
最后，众多提倡机关使合作金库以不同的方式产生于不同的系统。有的是由国家行局所辅设，如川、康、湘、桂、黔、鄂等省的合作金库；有的是由合作行政机关先倡设省合作金库，再由省库去组设县合作金库的，如浙、赣、闽等省的合作金库；有的是由合作行政机关先倡设县合作金库，然后再和金融机关协同组设省合作金库，如陕、豫两省的合作金库；有的由省政府协同金融机关先组设省合作金库，然后再分设县合作金库，如四川省的合作金库。提倡机关五花八门，就国家五行局来说，它们各自的性质不一，参与辅导的时期不同，辅导态度也有差异，辅导内容及方式自有分别，形成各库不同的作风，如股本数额参差、会计制度存在差异、人员薪级待遇不同、经营方式不一等，更有甚者，不同系统所辅设的合作金库各自为政，不通往来，甚且互相对立。再者，抗战期间，后方金融事业发展迅速，偏僻内地，国家银行、地方银行及商业银行等，均随合库的普设而成立。于是，不仅合作金库之间不统一、不协调，合作金库与其他各种金融机构之间也有冲突，分工不明确，业务难于开展，形成竞争形势，对合作金库的存、汇及代理等业务发展造成诸多障碍。[59]合作金库间关系的纷乱复杂，不能形成有机联系，与建立系统的合作金融制度的初衷背道而驰。
合作金库并没有沿着体现合作基本精神的方向发展，受提倡机关的控制，又相互间没有形成有机联系，甚而成为行局竞争的工具。合作金库的出现只是在行局直接向合作社放款模式外，另出现一个行局—合作金库—合作社的模式，由于合作金库的不独立，这实际是前种模式的变种。
至于合作金库发展起来后，合作金库与国家行局的放贷之间到底是什么关系，国民政府一直没有说明，两者实际上是同步发展，这更加使人对国民政府为什么要以提倡机关辅设合作金库感到疑惑。合作金库的出现并没有使整个农村金融制度趋于有序化，只能使国家行局竞争农贷所出现的纷乱复杂格局更加复杂。正因如此，有谓“我国只有农贷，尚无农业金融制度”。
【注释】
[1]吴文晖：《抗战建国中的农业金融政策》，《时事月报》23卷4期，1940年10月。
[2]荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，光明日报出版社，1985年版，第470页。
[3]章少力：《我国农贷事业之过去与现在》，《经济汇报》8卷6期，1943年9月。
[4]厉德寅：《三年来之农业金融及今后改进之途径》，《经济汇报》2卷1、2期，1940年7月；孔雪雄：《三年来之中国农贷事业》，《天行杂志》新1卷第3期，1943年3月。
[5]郭荣生：《战时西南西北金融网建设》，《财政学报》1卷3期，1943年3月。
[6]郭荣生：《战时西南西北金融网建设》，《财政学报》1卷3期，1943年3月。
[7]郭荣生：《战时西南西北金融网建设》，《财政学报》1卷3期，1943年3月。
[8]厉德寅：《三年来之农业金融及今后改进之途径》，《经济汇报》2卷1、2期合刊，1940年7月。
[9]厉德寅：《三年来之农业金融及今后改进之途径》，《经济汇报》2卷1、2期合刊，1940年7月。
[10]厉德寅：《三年来之农业金融及今后改进之途径》，《经济汇报》2卷1、2期合刊，1940年7月。
[11]厉德寅：《三年来之农业金融及今后改进之途径》，《经济汇报》2卷1、2期合刊，1940年7月。
[12]厉德寅：《三年来之农业金融及今后改进之途径》，《经济汇报》2卷1、2期合刊，1940年7月。
[13]厉德寅：《我国农业金融制度之展望》，《经济汇报》3卷9期，1941年5月。
[14]章景瑞：《农贷的现在和将来》，《经济建设季刊》创刊号，1942年7月。
[15]章少力：《我国农贷事业之过去与现在》，《经济汇报》8卷6期，1943年9月。
[16]中国农业银行四川省分行农村金融志编委会：《四川农村金融志》，四川大学出版社，1992年，第290页。
[17]董长芝：《论国民政府抗战时期的金融体制》，《抗日战争研究》1997年第4期。
[18]厉德寅：《三年来之农业金融及今后改进之途径》，《经济汇报》2卷1、2期合刊，1940年7月。
[19]章景瑞：《农贷的现在和将来》，《经济建设季刊》创刊号，1942年7月。
[20]厉德寅：《三年来之农业金融及今后改进之途径》，《经济汇报》2卷1、2期合刊，1940年7月。
[21]《二十九年度中央信托局、中国、交通、农民三银行及农本局农贷办法纲要》，《中央银行月报》9卷3号，1940年3月。
[22]《中中交农四行联合办事总处三十年度农贷报告》，四联总处渝分处：《关于1942年度农贷问题》，重庆市档案馆档案，案卷号0292-1-207。
[23]厉德寅：《我国农业金融制度之展望》，《经济汇报》3卷9期，1941年5月。
[24]章少力：《我国农贷事业之过去与现在》，《经济汇报》8卷6期，1943年9月。(www.xing528.com)
[25]农本局研究室：《中华民国二十七年农本局业务报告》，1939年，第16页。
[26]农本局研究室：《中华民国二十八年农本局业务报告》，1940年，第41页。
[27]黄肇兴：《中国合作金库发展史之鸟瞰》（下），《新中华》复刊第1卷第11期，1943年11月。
[28]农本局研究室：《中华民国二十九年农本局业务报告》，1941年，第11页。
[29]黄肇兴：《中国合作金库发展史之鸟瞰》（下），《新中华》复刊第1卷第11期，1943年11月。
[30]黄肇兴：《中国合作金库发展史之鸟瞰》（下），《新中华》复刊第1卷第11期，1943年11月。
[31]顾尧章：《中国之合作金库》，《金融知识》2卷3期，1943年5月。
[32]郑林庄：《论农本局》，《独立评论》第206号，1936年6月21日。
[33]《农本局筹办合作金库》，《银行周报》21卷7期，1937年2月23日。
[34]农本局研究室：《经济部农本局概况》，1942年，第4页
[35]《银行界对农本局组织意见》，《银行周报》20卷20期，1936年5月26日。
[36]郑林庄：《论农本局》，《独立评论》第206号，1936年6月21日。
[37]何廉：《何廉回忆录》，中国文史出版社，1988年，第171页。
[38]农本局研究室：《经济部农本局概况》，第15-18，20-21页；何廉：《何廉回忆录》，第166-195页。
[39]农本局研究室：《经济部农本局概况》，第4页。
[40]农本局研究室：《经济部农本局概况》，第9页。
[41]农本局研究室：《经济部农本局概况》，第9-10页。
[42]姚公振：《中国农业金融史》，第228-230页。
[43]农本局研究室：《经济部农本局概况》，第18页。
[44]四川省合作金库：《民国二十六年度四川合作金融年鉴》，第289页。
[45]黄肇兴：《中国合作金库发展史鸟瞰》（下），《新中华》复刊第1卷第11期，1943年11月。
[46]同②。
[47]林嵘：《七年来中国农民银行之农贷》，《中农月刊》1卷1期，1940年1月。
[48]江西省合作金库研究室：《江西省合作金库概况》，1939年，第101-103页；徐世润：《江西省之合作事业与农业金融》，《中农月刊》1卷2期，1940年2月。
[49]林嵘：《七年来中国农民银行之农贷》，《中农月刊》1卷1期，1940年1月；徐世润：《江西省之合作事业与农业金融》，《中农月刊》1卷2期，1940年2月。
[50]黄肇兴：《中国合作金库发展史鸟瞰》（下），《新中华》复刊第1卷第11期，1943年11月。
[51]黄肇兴：《中国合作金库发展史鸟瞰》（下），《新中华》复刊第1卷第11期，1943年11月。
[52]同上。
[53]秦柳方：《论当前农贷》，《经济论衡》2卷2期，1944年2月。
[54]顾尧章：《中国之合作金库》，《金融知识》2卷3期，1943年5月。
[55]丁宗智：《八年来之合作金融》，《金融知识》4卷1、2期合刊，1945年7月。
[56]《合作金库规程》，《中国合作》2卷10-12期合刊，1942年6月。
[57]顾尧章：《当前我国合作金库事务问题之检讨》，《经济汇报》6卷10期，1942年11月。
[58]陈颖光、李锡勋：《合作金融》，第22页。
[59]徐国屏：《合作金库机构调整后实务之改进》，《中农月刊》，4卷2期，1943年2月。
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