农本局辅设合作金库

1938年起，农本局将辅设合作金库作为中心工作。在该局制订的辅设工作两年业务计划中，规定以川、康、桂、黔、滇、陕等省为发展业务的中心区域，以甘、豫、湘、鄂、赣、粤等省为外围区域，推广开始，多集中于中心区域，外围区域略加兼及。1938年，农本局对辅设合作金库制定了地域分布上的两个原则，一是沿交通路线，二是集体式配置。其基本理由是：“盖合作金库业务之管理与指导，以及各金库间资金之调拨，应采合理方式，方便管理。沿交通路线，则可呼应灵捷。但后方各省满足此要求殊难，故辅以集体式之配置，俾可相互扶助，共收指臂之功。”这一年农本局增设59库，分布于川、黔、桂、湘、鄂五省，其中四川22库，分布于沿涪江流域、沿长江流域、沿川陕公路、沿川湘公路；贵州16库，分布于沿川黔、滇黔、湘黔、湘桂四公路；广西17库，分布于桂省东南及东北各公路及湘桂铁路沿线；湖南11库，其分布区域集中于湘西；湖北2库，在鄂西与川省交界处的17县内，作集体式之配置。^[25]

1939年的辅设工作力求充实已设各库，如实行辅导员制度、沟通各库汇兑、试办实物贷款及试设分理处等，同时扩大设库区域，一改上年沿交通沿线和集体配置的原则，“一面深入后方偏僻闭塞区域，一面挺进临近战争区域，如桂之西北、川之东北西南、黔西南以及康滇内地，皆为穷乡僻壤之区，本年度均有新库成立，同时接近战区如鄂之宜都、宜昌、枝江、松滋，湘之岳阳，亦派员分别筹设新库或恢复旧库”。^[26]是年，除增设四川8库、贵州13库、广西8库、湖南1库、湖北10库共40库外，另在陕西、西康二省开拓新库12库。截至年底，新设数达52库，连前合计增至128库，在筹设中者尚有40余库。^[27]

1940年，四联总处为扩大农贷，制定《二十九年度中央信托局、中国、交通、农民三银行及农本局农贷办法纲要》，这对农本局辅设合作金库影响甚大。《纲要》规定各行局分担农贷比例和贷款区域，其比例为中国银行25%，交通银行15%，农民银行35%，中央信托局15%，农本局10%，农本局所担任的，必要时可由其他行局垫付。划区贷款的结果，使农本局辅设合作金库的区域十去其九，而其所受指定区域，又多属接近战区及向未前去推动之地。受此影响，农本局未再筹设新库，仅对上年已筹备各库辅导使其成立，对已成立各库使其质量更趋健全。^[28]本年增设新库计47库，其中四川13库、贵州10库、广西7库、湖南1库、湖北1库、陕西6库、云南6库、浙江3库，连前共175库，但其中湖南沅陵、东安、泸溪，西康西昌、芦山、越雋、冕宁等7库移交中国农民银行接办，实际辅导168库。^[29]1941年1月，农本局奉令将所辅设的合作金库全部移交给中国农民银行、中国银行、交通银行、中央信托局等行局。

毫无疑问，在结束辅设合作金库前，农本局是最主要的辅设机构。1937年到1939年，每年实存的合作金库有一半是农本局辅设的，1940年因中国农民银行等的参与，所占比例有所减少，但仍超过四成^[30]。从农本局所辅设合作金库的资本来源看，1937至1940年底，农本局所认提倡股总额达1618万余元，占总股本的88.6%，^[31]合作社所认股本微乎其微，而由省政府、省合作金库及其他机构所认者也非常有限。

表5-11　各辅导机关辅设合作金库统计表

说明：表中数字为每年实存的县合作金库数，包括非直隶行政院之市库在内，也包括省合作金库于县市所设分库或办事处。
资料来源：黄肇兴：《中国合作金库发展史之鸟瞰》（下），《新中华》复刊第1卷第11期，1943年11月。

表5-12　农本局辅设的合作金库资本来源　单位：元

续表(www.xing528.com)

资料来源：农本局研究室：民国二十七、八、九年《农本局业务报告》。

农本局不只是提倡机关之一，它是被国民政府赋予了辅设合作金库使命的。1936年4月，实业部长吴鼎昌就提出拟设立的农本局将成为统一农业金融的机构。^[32]如何以农本局统一农业金融，实业部研究的结果是，由农本局试办代理中央合作金库，由该局辅设全国各县合作金库，再进而推广省库，待各省库普遍成立后，即正式成立中央合作金库。^[33]这意味着，为去除农村金融纷乱复杂的弊端，在合作事业未能普遍健全发展，不能自发建立合作金融组织时，国民政府寄希望于通过农本局的提倡，循着自下而上的路径建立整个合作金融制度。然而，事业未竣，农本局却被终止了使命，这究竟是为什么？

问题首先在于农本局不只是被赋予了辅设合作金库的使命。农本局筹组时，吴鼎昌提出《农本局办法大纲》（《农本局组织规程》即以此为基础修改而成），征求金融界的意见。《大纲》提出要把农本局发展成为“全国性的农业金融与农产供销业务的促进机关”。^[34]对此，金融界提出了质疑，中央银行、中国银行、交通银行联名提出这是两种性质不同的工作，不宜兼营，“流通农业资金，为金融机关之工作；调整农业产品，则为政府对于农业之行政设施。二者宜分工而不宜兼营，宜合作而不宜分驰”；^[35]更有认为“农本局如果能做到接济农业资金一点，它的成功已是很大，对于国家的贡献已算不小。……农产买卖与农产调剂是如何巨大的任务？试问农本局这有限的资金与能力，如何能兼顾它们？”^[36]这些质疑一语中的，指出了实业部的制度设计对农本局的定位不清。初始的定位不清，为后来农本局经营内容和范围的不断调整埋下了伏笔，而这些调整终致成为农本局的一大拖累。

农本局的业务有调整农业产品、流通农业资金两大部分。流通农业资金的业务比较固定，主要是辅设合作金库，对农田水利、垦殖、一般农业生产及农产加工提供贷款。为节省开支，在开展这些业务时，农本局尽量与当地政府、技术及金融等方面合作。以此种方式开展业务，是农本局经营的一大特色，通过联络有关各方有利于顺利推进业务，但是不利于农本局自身机构的充实，为农本局被改组埋下了伏笔。

调整农业产品的业务却随着战时局势的变化而一再调整。成立之初，农本局以建设农仓为中心，并自营粮食购销、代购军粮民食。抗战爆发后，农本局承担了越来越多的农产分配任务。1938年，国民政府改组政府部门时，将农产调整委员会并入农本局，改为农业调整处，为了调整战时农产购销，农业调整处日趋偏重于自办购销，农本局的任务被大大增加。农产调整委员会的并入成为农本局业务增加的一个转折点，时任农本局总经理的何廉甚至认为这是一个大错误。^[37]1939年底，面对日益高涨的通货膨胀，经济部成立平价购销处，负责办理粮食、棉布、煤炭、日用品等四类物资的平价供应工作。经济部本应设置专门机构对此类业务加以统制，却将粮食、棉布的平价供应委于农本局。此时农本局承担的不只是一般意义上的农产购销和调整，而是要控制、分配粮食和花纱布等重要物资，控制物价的重任，尤其是被迫承担粮食管制的任务，农本局根本无力承担，“在战争和通货膨胀的条件下，食物控制是一项十分复杂和困难的事”，让“一无资金，二无人手，三无政治权力”的农本局接手如此棘手的问题，根本难以应付，农本局的经营遇到极大困难，其与相关机构和人员的冲突和矛盾也愈趋激烈。^[38]农本局不堪其累，最终陷入困境，这不仅极大地限制了农本局在金融业务上的进展，也成为国民政府改组农本局的重要原因。

与业务的定位不清相关，农本局的机构设置也存在问题，主要有二：（一）地方机构不充实。农本局成立时，主要只是设置中央机构，内部分设农资、农产、会计三处，研究、稽核、事务三室及秘书三人，农产调整委员会并入后，原有农产、农资两处改为业务、农业两处。基层机构，农本局一开始采取逐步推进的策略，将国民政府实际控制区域划分五区，先择定一二区域，促进这些区域建立合作金融及农业仓库组织，并拟于重要地点设分局或专员办事处，^[39]但计划在各地设立的分局并没有实现，只是随着业务规模的扩大，1938、1939年先后在鄂、湘、黔、川、陕、桂六省设立专员办事处，^[40]于是，在农本局的中央机构与基层的合作金库、农业仓库之间只有数量有限的专员办事处，地方机构并不充实。农本局的策略是，为“避免本局之多设机构以节省人力”，强调业务开展要与当地政府、金融、技术各方面合作。为节省成本，农本局的考虑有其合理的一面，但是一味地强调节省成本，而不加区别地将其业务特别是农业贷款、辅设合作金库等核心业务委托其他机构代办，势必造成农本局在农村金融业务上被边缘化。（二）随着农产分配任务的不断加重，专门购销机构的设立及扩张。农业调整处为办理农产购销业务，将前农产调整委员会的棉业办事处，改为福生庄，设总庄于重庆，并在湘、鄂、浙、陕、豫、川、桂、滇各省及上海、香港、海防等处，设立分支庄办事处，以及收花处，专负办理花纱布及其他农产品的购销事务。^[41]相比较而言，农本局在农产分配上的机构要比农村金融上充实得多。农本局被改组时，终止了农村金融业务，只留下花纱布的购销，从机构的设置上已可看到端倪。

农本局还存在严重的资金困境。按规定，农本局由国民政府和各银行共同出资组成，其资金分为固定资金、合放资金、流通资金，其中固定资金为3000万元，由政府自1936年起分五年筹拨；合放资金3000万元，由各参加银行分五年缴清；流动资金数额，由该局与各银行协定。^[42]但除政府每年的600万元勉强能够拨付外，各银行的合放资金，除拨付第一期外，其后未继续拨付。^[43]1938、1939年，因有农产调整委员会并入时3000万元资金的归并，以及中国农民银行合作收购川、黔、陕三省农产品与四行棉花押款，可以周转，购销、农贷两方面的资金应用，尚不成巨大困难。1940年，政府的固定资金已经拨足，农产品押款也难于应用，首先感觉困难的是农贷资金无法周转，此时，四联总处正主导各行局扩大农贷业务，农本局所分得的份额很少，正是农本局资金不足的反映。

农本局尽管在辅设合作金库上表现积极，但毕竟资金有限，而使合作金库推进的进展缓慢，难符国民政府扩大农贷的期望，这直接导致国民政府一步步缩减农本局在农村金融方面的业务。首先是1938年经济部修改《合作金库规程》，将原被排斥在辅设合作金库之外的各银行添加到提倡机关行列；其次是，减少农本局承担的农贷比例。1940年，四联总处制定《农贷办法纲要》，规定了各行局分担农贷款项之比例与各行局之贷款区域，其比例为中国银行25%，交通银行15%，农民银行35%，中央信托局15%，农本局10%，农本局所担任的，必要时可由其他行局垫付。四联总处对各行局贷款比例如此划分，农本局所占比例之低，实是对农本局资金匮乏现实的承认。划区贷款的结果，使农本局辅设合作金库的区域十去其九，而其所受指定贷款区域，又多属接近战区及向未前去推动之地。尽管农本局对已成为其他行局贷区的已设各库可继续辅导，但非农本局贷区或非农本局参加合办的区域，如果无他行委托，则基本不能前往筹设新库。最终于1941年1月，行政院令，农本局原办农贷业务移交农民银行接办，所有各种联合农贷，原定由农本局应摊成数，改由农民银行担任，被赋予重任的农本局，竟悲剧性地结束了其所承担的使命。