日本发动全面侵华战争后，作为中国经济重心的中东部地区几全部沦入敌手。中东部广大区域的沦陷，使中国经济陷入了极大的困境，也使国民政府失去了重要的财政基础，西部地区则成了长期抗战的重要支撑，但西部地区一向经济落后，于是，如何在抗战中推动西部地区的经济发展，成为能否支持长期抗战的关键，为此，亟待发展西部地区的工矿、交通、运输业，而推动西部农业的发展也许更具战略意义。
农业一向是中国的经济基础，从事农业的人口占全国人口的75%，农民所得占全国国民所得的80%，纯粹农产品的输出常达出口总额的75%以上。[1]战时，农村的作用就更突出了，军民衣食及军需原料由农村供应；农产品大量出口可以换取外汇，购买军用品，平衡国际收支，巩固战时金融；为维持战时财政而增收赋税、推销公债、征发物资，也有赖于农村。正因为此，甚至可以说抗战决胜之基础，不在大都市，而在广大农村。1938年3月，中国国民党临时全国代表大会宣言也强调了发展农业的重要性：“中国为农业国家，大多数人民皆为农民，故中国之经济基础，在于农村，抗战期间，首宜谋农村经济之维持，更进而加以奖进，以谋其生产力之发展”。[2]
面对频遭天灾人祸、金融枯竭的农村，如何维持和发展农村经济，时人可谓见仁见智，比较集中的一点是，首先须谋健全农村金融，因为金融为农村社会之血液，其活滞对于整个农村经济的盛衰大有关系。然而，农村金融的枯竭比战前更为严重，因为银行、钱庄等金融机关的停闭歇业、放款减少，合会、商店殷户借贷等民间借贷无法活动，而致信用紧缩；农村殷商富户为求家庭安全，大量避居安全地带而致资金逃逸；农产销路停滞，由农产换取现金而致的现金回流农村减少。如此说来，如何向农村投入资金，则成为发展农村经济的重中之重。
全面抗战爆发后，国民政府鉴于发展农村经济对于坚持抗战的重要，急于通过扩大农村放款以促进农业生产，在短短一年时间内，出台了多项扩大农村放款的措施，期望通过扩大农贷区域，增加贷款数额和种类，扩张贷款对象，以增加农村资金，促使农产品资金化，而谋农村金融之活泼。
1937年8月，财政部颁发《中中交农四行内地联合贴放办法》，以谋农工商业资金之流通，贴放范围包括抵押转抵押、贴现及财政部命令对于铁道、交通、农贷、工贷等项的放款。贴放的押品，除工业品、矿产品及中央政府发行的债券外，列有农产品一项，计包括米、麦、杂粮、面粉、棉花、植物油、花生、芝麻、大豆、丝、茧、茶、盐、糖、药材、蚕种、木、纸、烟叶、猪鬃、牛羊皮等22种，以上农产品均可用作抵押而请求放款，如此，既能便利农产品的仓储与运销，也可谋农村资金之流通。
1937年9月，实业部颁行《各省市办理合作贷款要点》5条，规定合作贷款分为信用放款、储押放款、运输放款、设备放款和工程放款等5种。信用放款应照各银行现行的信用放款办法，继续扩张办理；储押放款，其押放额以物值的80%为准，押品可由合作社封存代管，以减少仓放设备及管理费用；运输放款，应充分放贷以便周转；设备放款包括动力供给、排水、灌溉、耕植、加工制造等机器设备，以设备为抵押，放款额以押品值80%为准，分期还款；工程放款由合作社建议申请，再由县政府呈请建设厅核准，然后贷款。此办法的目的，在扩大放款范围，提高放款成数。(www.xing528.com)
1937年10月，军事委员会公布《战时合作贷款调整办法》4条：（1）凡金融机关在战前所规定办理合作贷款之区域，仍应继续负责办理，原定农贷合约仍应继续进行，并照历年放款数额，不得减少，或察酌情形，量予增加；（2）如所办放款，因兵灾蒙受损失，应由财政部及省政府妥订分别担保办法；（3）各种食粮生产储押放款，应由各主管机关拟具计划呈请农产调整委员会核定办理；（4）由有关部会召集合作机关及办理农贷机关，讨论彻底整理合作农贷之统一切实办法。此办法除强调办理农贷要继续维持进行，甚至要酌予增加外，首次提出要对农贷机关、农贷办法进行调整。
1938年4月，财政部为适应抗战时期调剂内地金融，扶助工商各业增加生产的需要，颁定《改善地方金融机构办法纲要》10条，其中有关农业金融者如下：（1）凡向国家银行领用一元券及辅币券的地方金融机构，除旧有业务外，应增加新业务，其有关农业金融者，计农业仓库经营、农产品储押、肥料种子耕牛农具贷款、农田水利事业贷款、农产票据承受或贴现、完成合法手续并有继续收益土地房屋的抵押贷款；（2）领用一元券及辅币券之准备，有关农业者，有完成合法手续并有继续收益的土地房产、农产品及附有提单仓单及保险单的农业票据（期限不逾180日）；（3）凡地方金融机关关于农产的各种放款，可与中国农民银行及农本局合作，其单独放款受押之农业抵押品，亦可商向当地中国农民银行或农本局转抵押。此纲要对农业金融之意义，在通过国家行局对地方金融机构的支持，引导资金流向农村；通过开拓地方金融机构的业务，促使农产品资金化。
1938年8月，行政院根据国民党临时全国代表大会决议“贷款农民以裕农民生活，应由中央继续扩大贷款范围”一案，通过《扩大农村贷款范围办法》，其要点如下：（1）凡依照《改善地方金融机构办法纲要》，领用一元券及辅币券之金融机构及依法成立之合作金库，对增加农业各种放款，应尽量利用各种合作社。但在抗战期间，凡经放款机关承认之农民组织，亦可为贷款对象。（2）中国、交通、农民三银行及农本局、其他金融机关，原在各区办理农贷，应比照历年贷出金额，在各该区内扩充放款数额，并由各该行局将拨付农贷部分资金及其对合作社或农民组织贷款之收付情形，按月分别列表呈送财政经济两部查考。（3）各省合作事业，应由各该省合作主管机关积极推进，务期逐渐普遍发展。（4）同一区域内，如有一个以上之机关办理农贷时，应互相协商调整，避免重复偏枯。此办法主要用意，仍在强调扩大农贷，为此要求农贷机关放宽农贷对象、扩大农贷数量，要求省合作主管机关推进合作组织，并再次提出要调整农贷机构。[3]
出台多项措施，积极扩大农贷，是国民政府在全面抗战爆发、整个局势转入战争状态下所采取的诸多紧急措施的一个重要组成部分。为因应紧急局势，国民政府一方面颁布《非常时期安定金融办法》，发动与组织沿海沿江厂矿内迁；另一方面，着手部署调剂后方金融，配合政府的经济政策，扶助农工矿商各项生产。在农村金融方面，国民政府多个部门相继出台推动农贷扩大的文件，表明国民政府对此问题的重视。这几个文件侧重点不同，所提出的措施也有差异，但一个共同的目标就是扩大农贷的区域和规模。扩大农贷不仅仅是这几个文件的意图，而且是1942年以前国民政府在农村金融问题上的倾向性政策，它的直接效果是各金融机关特别是国家行局极力扩大农村放款，使农贷规模不断扩大。尽管1937年因七七事变（卢沟桥事变）银行农村放款一度陷于停顿，该年农村放款结余额仅为2700余万元，自1938年始逐年增加，该年增至6200万元，1939年至1941年间达到高潮，三年分别为1.13亿元、2.1亿元、4.6亿万元，[4]直到1942年因紧缩信贷，农贷才逐渐收缩。
同时，还应看到这几个农贷文件的另一面。它们都出台于仓促之间，而且政出多门，这固然是转入战时状态的必然现象，但同时也是国民政府战前对农村金融缺乏统筹和计划的延续，一些具有关键意义的政策被提出，却难以施行，只能是空头支票。如《战时合作贷款调整办法》提出由有关部会召集合作机关及办理农贷机关，讨论彻底整理合作农贷之统一切实办法；《扩大农村贷款范围办法》又提出同区域内，如有两个以上之机关办理农贷时，应互相协商调整，避免重复偏枯。这些问题直到1939年才被国民政府真正重视。
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